지속가능한 도시발전을 위한 문화거버넌스 체계에 관한 연구

세계화와 지방화가 가속화됨에 따라 국가 주도형의 전통적 관료제 패러다임인 ‘거번먼트(gorvernment)’에서 정책 행위자 간의 자발적인 참여 및 협력을 통한 네트워크 패러다임인 ‘거버넌스’으로 전환되고 있다(Pierre & Peters, 2000; Rhodes, 2000; Richards & Smith, 2002; Lowndes et al., 2006).

이로 인해 공공영역과 민간영역 간의 경계가 점차 희미해지고 있고, 특히 지방정부는 전통적인 국가 주도형의 행정 패러다임에서 탈피하여, 민관 파트너십을 통한 움직임이 나타나고 있다. 따라서 지방정부는 협력적 거버넌스의 중심에서 ‘조정자(Enabler)’로서 그 역할이 중요하다(Rhodes, 1988: 90-91).

또한 지방정부는 다양한 문화의 통합과 자발적인 시민의 참여가 중요한 문화 행정영역에서 역할이 중요하다. 문화 서비스는 불특정 다수인 시민들을 대상으로 하기 때문에 문화 서비스 제공자가 양질의 서비스를 제공해도 수혜자들이 접근하기 어렵거나 정보의 부족으로 문화 서비스를 이용하는 경우가 낮은 경우가 많다(서순복․함영진, 2008: 244).

그러므로 지방정부-민간기관-대학-기업-시민-국제적 조직 간의 문화거버넌스를 형성하여야 한다. 이를 통해 네트워크 구성원들이 문화정책 집행에 적극적으로 참여할 수 있고, 문화 서비스 공급 및 수요의 불균형도 해소할 수 있을 것이다. 또한 정책집행의 효율성 증진은 물론, 지역공동체 형성 및 증진에도 기여할 수 있다.

거버넌스 개념은 학문적으로 합의되어 사용된 것이 아니라, 이전의 중앙정부 주도의 일방적인 정책추진에 대한 문제를 제기하면서 사용된 데에 기인한다. 이에 따라 거버넌스 등장 배경에 대한 논의는 학자들마다 다양하다. Kooiman(1993)은 “사회적으로 복잡성과 다양성이 증가하고 사회변화 속도 또한 가속화되면서 정부와 사회의 관계의 새로운 상호작용의 패턴이 나타났고, 이로 인해 국민국가 중심의 통치체계가 약화되면서 거버넌스가 등장하였다”고 보았다. 한편 Pierre & Peters(2000)는 “공공정책에 참여하려는 민간 부분의 욕구가 증대되고, 후기관료주의 국가로의 이동과 신공공관리론이 대두되면서 거버넌스가 등장했다”고 본다.

시대별 거버넌스의 등장배경⁵⁾을 살펴보면, 1970년대까지는 정부의 권한 및 통제가 강력하여 거버넌스는 ‘정부’와 같은 의미로서 사용되거나 정부의 행위 중 하나로 보았다. 또한 이 시기에는 국가중심이론 관점에서 국가차원의 관리능력과 경제․사회발전의 동력으로서 공공서비스 공급체계에 관심을 가진다.

1980년대에는 사회민주화가 급속도로 전개되면서, 1980년대 중반까지의 정부중심 통치체제에 대한 문제가 강력히 제기되었다. 또한 거버넌스에 대한 국제사회의 관심증대로 정부의 통치와 거버넌스를 구분하게 되었고, 국가차원에서 사회통합과 발전을 관리하는 능력에 대하여 중점을 두게 된다. 그리고 이 시기에는 지역경제 활성화를 위한 민관파트너십을 강조하는 특징이 있다.

1990년대에는 NGO(Non-Governmental Organization, 비정부기구)와 CBO (Community Based Organization, 지역사회조직)의 역할에 대한 인식이 변화되어 그 역할이 점차 강조되었다. 또한 시민사회중심 및 시장중심이론이 대두되면서, 시민사회를 포함한 참여 및 합의 형성 등 거버넌스의 민주주의적 특성이 강조된다.

2000년대 이후에도 거버넌스의 민주주의적 특성이 강조되었으며, 글로벌 거버넌스의 심화와 더불어 각 지방정부와 시민사회 간의 지역거버넌스가 확대되었다. 또한 NGO와 CBO의 역할을 새롭게 해석하게 되고, 새로운 제도와 기능 및 과정 개발의 필요성을 인식하게 된다.

글로벌시대의 패러다임의 변화와 함께 문화의 영역에서도 문화거버넌스의 중요성이 부각되었다. 이에 따라 문화거버넌스에 대한 연구가 증대되었으며, 국내 학자들 대부분이 문화거버넌스를 국가-문화시장이나 기업-시민사회 등을 포괄하는 참여자간의 상호 신뢰를 기반으로 한 ‘시민사회 네트워크 거버넌스’ 또는 ‘상호호혜적이고 수평적인 네트워크’라고 보았다(김흥수, 2004; 공용택․김재범, 2011; 김혜경, 2012; 윤정국, 2012; 이원오, 2017). 한편, 서은희(2008)의 경우 문화영역의 다양한 이해관계자들의 자율적 참여와 협력적 네트워크를 통해 바람직한 문화정책을 결정 및 실현하는 자기조직적 문화경영원리라고 표현하였으며, 이는 다른 학자들과의 차이점이라 볼 수 있다.

문화거버넌스에 대한 학자들의 정의가 다양하나 이들의 정의를 종합해 보면, 문화와 관련된 행위자들(actor)이 구성하는 상호호혜적이고 수평적이거나 협력적인 네트워크라고 볼 수 있다. 따라서 지속가능한 문화거버넌스를 구축하기 위해서는 어떠한 네트워크를 구축할지가 관건일 것이다.

네트워크에 대하여 찰스 페로우(Charles Perrow, 1925-)는 수직적이고 비탄력적인 관계로 이루어졌으며 폐쇄적인 구조를 가진 기존의 조직이나 기업의 위계와 달리, 네트워크는 수평적이고 유연한 관계를 가진다고 보았다(Perrow, 1992).

박용관의 경우, ‘계층제로 이루어진 조직’은 구성원들이 강제나 의무로 참가하여 서로의 차이를 제거한 통일성을 중시하고, 주어진 목적을 달성하기 위하여 관리 및 통제되는 시스템이자 집권적 시스템이라고 보았다. 반면 ‘네트워크’는 자주적인 구성원들이 자율적으로 참가하여 서로의 개성 및 창의적인 아이디어를 존중하고, 인격적인 커뮤니케이션을 중시한다고 보았다. 그리고 네트워크는 일정한 목적을 공유 및 공감하는 구성원들이 자율적으로 연계하여 구성되는 협동시스템 및 분권적 시스템이라고 본다. 또한 네트워크는 평등한 각각의 주체들이 파트너십에 의해 상호 협력적인 관계를 모색하고, 스스로 현재 상황에 대한 인식 및 문제의식을 가지고 명확한 목적의식을 공유할 때 네트워크 결속이 강화됨은 물론, 각 주체의 자기조직화가 이루어진다고 보았다(박용관, 1999).

따라서 본 연구에서는 기존의 문화거버넌스에 대한 정의들과 네트워크이론에 대한 학자들의 견해를 토대로 네트워크의 구성원 및 조직이 자율적으로 참여하고, 서로 공유된 목적의식을 공유하며 소통하는 ‘협력시스템이자 분권시스템’을 ‘문화거버넌스’라 보았다. 즉, 문화거버넌스는 네트워크에 참여하는 구성원들이 자율성 및 책임감을 가지고, 수평적인 관계 속에서 보다 유기적이고 효율적으로 협력할 수 있는 네트워크 체계를 의미한다.

한편, 오늘날 세계화와 정보화시대가 도래함에 따라 초국가적인 인적교류 및 문화교류가 나타나고 있다. 이로 인해 국경은 ‘무국경(borderless)’ 상태까지는 아니지만, 무수한 구멍이 뚫린 상태인 ‘국경의 다공화(多孔化)’ 현상이 나타나게 된다. 그리고 사람들이 이 다공화된 국경을 넘나들게 되면서 다양한 문화가 뒤섞이게 되었고, 이를 통해 국경을 초월한 사회적 커뮤니케이션 네트워크가 형성되게 된다(김봉진, 2007).

또한 빠르게 확산되는 상호연결과 상호의존은 모든 영역을 보다 밀도 높은 초국가적 교환체계의 네트워크로 묶어내었다. 이에 대하여 카스텔은 지식과 정보에 의해 추동되는 ‘네트워크 사회’가 도래하였다고 보았다(Castells, 1996). 이에 하나의 사회가 다른 사회와 점점 더 공존해야 하는 상황을 맞닥뜨리게 되었으며, 동시에 사회들 간의 경계도 점차 무너지게 되었다. 즉, 상호연결 네트워크의 밀도가 계속해서 촘촘해지면서, 세계는 지역성과 지리적 특성이 점차 사라지는 ‘하나의 장소(one place)’라는 인식이 개념화 된다(Waters, 1995).

따라서 이전까지 문화를 ‘하나의 주어진 문화가 다른 열등한 문화를 덮어쓰는 형태’로 인식했다면, 세계화시대에는 이러한 문화에 대한 인식이 더 이상 통용되지 않을 것이다. 왜냐하면 오늘날의 문화적 현실은 다원적이면서 복합적인 공존이자 병렬방식으로 상호작용하는 여러 문화권의 모습들로 펼쳐지고 있기 때문이다. 또한 오늘날 글로벌 문화권력은 근대 국민국가의 경쟁과 대외적 팽창의 연속선상에서 바라본 ‘문화제국주의’와는 달리, ‘탈영토적(de-territorialization)’이고 ‘탈중심적’이며 ‘외부의 경계를 갖지 않는’ 새로운 형태의 권력과 정치질서의 구성에 기반을 둔 ‘문화제국’이라 볼 수 있다. 이에 따라 21세기 제국의 문화 영역은 더 이상 한 국민국가의 사고방식과 힘으로 해결하기 어렵다(진행남, 2011).

따라서 본 연구에서는 문화거버넌스에 참여하는 주체를 ‘한 국가 내’에서의 공공영역과 민간영역의 협치라고 본 기존의 연구들과 달리, ‘국가를 초월한’ 각 도시의 지방정부와 문화예술단체, 대학, 시민, 기업, 국제적 조직 등을 네트워크의 주요 참여자로 보았다. 그리고 이때, 네트워크 구성원 간의 신뢰와 협력을 촉진하는 조율자 및 조정자 역할을 각 도시의 지방정부에게 부여해야 한다면, 도시들 간의 정보 교류 및 공유 활성화는 물론 다양한 도시문제들을 해결하는 데 기여할 수 있을 것이다.

2005년 파리에서 개최된 제33차 UNESCO(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, 국제연합교육과학문화기구) 총회에서 ｢문화다양성 협약｣이 채택되었다. 그로부터 10년 후 UNESCO는 이 협약과 SDGs를 연결하여 ｢문화정책 재구성(2015)｣을 발표하였다. 그리고 2017년에는 ｢문화정책 재구성(2018)｣을 다시 발간하였으며, 이는 ｢문화다양성 협약｣을 이행함에 있어 보다 진전된 상황을 분석하였음은 물론, 이전의 2015년 보고서보다 전세계의 문화정책 평가 및 모니터링을 크게 향상시켰다.

｢문화정책 재구성｣은 협약 사무국장과 동료들, BOP Consulting, 편집장 등이 포함된 10명의 독립적인 전문가들의 성과라고 볼 수 있으며, 특히 글로벌 리포트의 각 부분은 협약 당사국들이 4년마다 정기적으로 제출하는 국가보고서에 대한 분석에 기초하고 있다(UNESCO, 2017).

이 보고서는 ‘① 지속가능한 문화거버넌스 체계 지원’, ‘② 문화 상품과 서비스의 균형적인 흐름 및 예술가와 문화 전문가의 이동성 증대’, ‘③ 지속가능한 발전 체제에 문화 통합’, ‘④ 인권과 기본적 자유 증진’이라는 4가지 목표로 구성되어 있으며, 이에 따른 핵심원칙, 기대효과, 모니터링 분야, 핵심 지표 등이 제시되었다. 그러나 본 연구에서는 ｢문화정책 재구성｣의 4가지 목표들 중 문화거버넌스와 직접적으로 관련 있는 목표 1을 중점적으로 살펴보고자 한다.

목표 1은 ‘지속가능한 문화거버넌스 체계 지원’이라는 목표를 달성하기 위하여, 다양한 행위자들이 문화거버넌스 체계에 참여할 수 있는 기반을 조성함은 물론, 투명하고 변화하는 상황에 핵심 정책을 적용할 수 있을 만큼 충분히 확고한 증거에 기반을 둔 문화거버넌스 체계를 구축하여야 한다고 본다(UNESCO, 2017). 그리고 목표 1은 “당사국은 이 협약의 목적을 달성하기 위한 당사국의 노력에 시민사회가 적극적으로 참여할 수 있도록 장려해야 한다(UNESCO, 2005).”고 본 ｢문화다양성 협약｣제11조(시민사회의 참여)와 연결된다.

｢문화정책 재구성｣에서는 ｢문화다양성 협약｣을 비준한 국가들이 문화정책을 수립하고, 변화하는 상황과 요구에 적응할 수 있는 영감과 정당성을 제공했다고 본다. 특히 문화거버넌스와 관련된 성과로서 협력적 거버넌스와 다중 이해관계자의 정책 결정 방식이 일부 개발도상국과 창의경제 및 문화교육 분야에서 진전을 이루었다. 또한 핵심적인 시민사회 행위자들이 문화정책 이슈에 적극적으로 참여하거나 새로운 네트워크 설립 등의 문화거버넌스를 개선하는 역할에 전념하고 있는 것도 이 협약의 성과이다. 하지만 이러한 노력에도 불구하고, 문화정책을 완전히 이행하기 위한 예산이 부족하며, 문화거버넌스의 협의구조와 관행이 충분히 개방적이거나 광범위하지 않아, 문화관련 시민사회단체가 수행할 수 있는 활동의 범위는 제한적이다. 그리고 문화정책 시행에 참여하 기 위해 시민사회단체가 사용할 수 있는 자원 및 역량이 부족한 것도 도전과제이다(UNESCO, 2017).

따라서 이 보고서에서는 지속가능한 문화거버넌스 체계를 달성하기 위하여 다음과 같은 권고사항을 제시한다. 먼저, 문화정책을 담당하는 정부 부처의 기술적․재정적 역량을 강화하여 부처 간 협력을 증진시켜야 한다. 그리고 지방정부가 협약을 이행할 수 있도록 뚜렷한 책임구분과 적절한 조정 메커니즘을 포함한 다층적 거버넌스를 지원하기 위하여 역량과 자원을 분산시켜야 한다. 또한 정책의 계획과 실행에 참여하는 문화 시민사회단체의 동반자로서의 역량이 증진되어야 한다(UNESCO, 2017).

｢문화정책 재구성｣에서는 ｢문화다양성 협약｣에 비준한 당사국들이 ‘4년마다 정기적으로 제출하는 국가보고서’를 정리하였으며, 이들 국가보고서에서 나타난 사례들 중 ｢문화다양성 협약｣을 통해 ‘지방정부’가 문화정책 수립 및 발전에 기여하게 된 사례는 다음과 같다. 먼저 케냐, 토고 등의 지방정부들은 새로운 국가 입법이나 정책 협의 시, 지방 문화정책 발전에 우선순위를 정하는 기틀을 마련하였다. 스웨덴의 경우, 2011년 중앙정부와 주(州) 간의 ‘협력적 문화 모델’이 수립되어 지방정부와 시민사회에 책임이 위임되었으며, 참여자들 간의 대화도 증진되었다. 독일의 경우, ‘연방주 교육․문화부장관 상설회의’가 수십 년 동안 개최되어 이 회의 참여자들이 독일의 국가보고서 준비를 위한 운영위원회에 참여하고 있다. 그리고 부르키나파소는 국제문화다양성기금의 지원을 받아 13개 주도(州都)의 지방문화 발전전략을 수립하였으며, 지방정부와 중앙정부 간의 역량강화 및 새로운 자원 배분을 촉진하는 사업을 진행하고 있다(UNESCO, 2017).

2015년 UN 총회에서 채택된 SDGs는 MDGs(Millennium Development Goals, 새천년개발 목표)⁸⁾의 후속의제로, ｢2030 지속가능발전의제(the 2030 Agenda for Sustainable Development)｣라고도 한다. SDGs는 2016년에서 2030년까지 경제 및 사회의 양극화, 사회적 불평등의 심화, 그리고 지구환경의 파괴 등에 대해 모든 나라가 공동으로 지속가능발전 위협요인들을 완화해 나가기 위한 글로벌 협력 어젠다로서, 17개의 목표와 169개의 세부목표로 구성되어 있다(지속가능발전포털 홈페이지 참고).

SDGs는 ‘환경보전․경제발전․사회통합’을 지속가능한 발전의 주요 차원으로 인식하여, 문화를 주요 차원으로 다루어 놓지 않았으며, SDGs의 17개 목표에도 문화가 포함되지 않았다. 그러나 SDGs의 전반적인 기저에 문화가 중요하게 다루어져 있고, SDGs에서 문화와 직․간접적으로 관련 있는 부분들이 있다고 볼 수 있다.⁹⁾ 이에 따라 문화영역에서도 SDGs의 17개 목표 및 그에 따른 세부목표를 이행하기 위한 다양한 실천 사례들이 제시되고 있다.¹⁰⁾

그림 1. 지속가능한 발전 목표

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이 목표는 2016-2030년 동안 모든 나라가 공동으로 지속가능발전 위협요인들을 완화해 나가기 위한 글로벌 협력 어젠다로서, SDGs 중 특히 목표 16 ‘지속가능발전을 위한 평화롭고 포용적인 사회촉진, 모두의 사법접근성 보장, 모든 차원에서 효과적, 책임적, 포용적인 제도 구축’과 목표 17 ‘이행수단의 강화와 지속가능발전을 위한 글로벌 파트너십의 재활성화’에 지속가능한 거버넌스 체계와 관련된 내용이 들어 있다.

더 구체적으로 살펴보면, 세부목표 16.6에서는 “효과적이고, 책임성 있으며, 투명한 제도를 모든 단계의 기관에 구축해야 한다.”고 보았으며, 세부목표 16.7에서는 “호응성 있고, 포용적이며, 참여적이고, 대표성 있는 의사결정을 모든 단계에서 보장해야 한다.”고 명시하였다. 또한 세부목표 17.17에서는 “파트너십의 경험과 재원조달 전략을 바탕으로, 효과적인 공공․민관․시민사회의 파트너십을 장려하고 도모해야 한다.”고 보았다(United Nations, 2015).

즉, SDGs에서 나타난 지속가능한 거버넌스 체계는 공공․민관․시민사회 등 다양한 수준에서의 의사결정을 보장하고, 이들 간의 파트너십을 장려해야 함을 의미한다. 그리고 이를 달성하기 위해서는 효과적이고, 책임성 있으며, 투명한 제도를 모든 단계의 기관에 구축해야함을 강조한다. 따라서 이러한 SDGs의 내용들이 문화거버넌스에 직접적으로 적용됨을 알 수 있으며, 앞서 살펴본 ｢문화정책 재구성｣의 목표 1인 ‘지속가능한 문화거버넌스 체계 지원’에 해당하는 내용을 이행함에 있어도 기여한다고 볼 수 있다.

UCLG(United Cities and Local Government, 세계지방정부연합)는 세계의 도시와 지방정부들이 인권, 민주주의, 지속가능성, 문화다양성에 대한 정책을 개발하고, 문화도시 환경을 조성하기 위하여 2004년에 설립한 지방정부 간 연합체이다(UCLG 홈페이지). UCLG는 지속가능한 도시발전을 위하여 ‘글로벌 어젠다 21(Global Agenda 21)’을 실현하고 있는 조직으로서, 특히 지속가능한 도시발전에 있어 ‘문화의 역할’을 강조하고 있다.

UCLG는 지역문화정책, 거버넌스, 지속가능한 발전, 그리고 참여민주주의 등에 관한 내용을 체계적으로 다룬 ｢문화21 의제｣를 2004년 채택했다. SDGs가 채택된 2015년에는 ｢문화21 의제｣의 구체적인 실천방안을 담은 ｢문화21 실천｣을 채택했으며, 이는 지속가능한 발전의 3차원(환경․경제․사회적 차원)에 문화적 차원을 포함하는 것뿐만 아니라, 문화에 대한 고려 없이는 SDGs를 구체적으로 이행할 수 없다고 강조한 최초의 국제문서이다.

｢문화21 실천｣은 크게 ‘가치’, ‘강령’, ‘활용’으로 구성되어 있다. ‘가치’에는 ‘문화, 권리, 시민권’, ‘지속가능발전문화’, ‘지방정부의 책임’에 대한 내용으로 구성되어 있다. 그리고 ‘강령’에는 9개 분야의 주제(① 문화적 권리 보호, ② 문화유산, 다양성, 창조성, ③ 문화와 교육, ④ 문화와 환경, ⑤ 문화와 경제, ⑥ 문화, 평등, 사회적 포용, ⑦ 문화, 도시계획, 공공공간, ⑧ 문화, 정보, 지식, ⑨ 문화거버넌스에 관한 지표 및 정책)로 나누어져 있으며, 각 주제 분야에 따른 세부지표 및 정책방안이 구체적으로 명시되어 있다. 또한 ‘활용’에는 ‘지역 구현’, ‘자기 평가’, ‘국제 협력’에 대한 내용이 있다.

｢문화21 실천｣에서 ‘문화거버넌스’와 관련된 내용은 ‘강령’ 중 첫 번째 주제인 ‘문화적 권리 보호’와 아홉 번째 주제인 ‘문화거버넌스’가 해당되며, 본 연구에서는 이 두 주제를 중심으로 살펴보고자 한다.

먼저 ｢문화21 실천｣의 강령 중 ‘① 문화적 권리 보호’에서는 문화적 권리를 기반으로 한 문화정책을 수립해야함은 물론, 지역문화의 주체로서 지역민의 문화 권리의 중요성을 인식하여, 시민들의 문화정책의 결정 및 추진에 적극적으로 참여할 권리를 보장 및 확대해야 한다고 본다(UCLG, 2015).

여기서 ‘문화 권리’란 누구나 자유롭게 문화에 참여하고 표현하는 것에 제약받지 않으며, 사회적 평등을 기반으로 권리와 책임을 동시에 갖는 것을 의미한다.¹¹⁾ 문화 권리에 대한 기본은 ‘참여’이다. 그런데 이 참여는 우리나라의 ｢문화기본법(2013)｣이나 ｢지역문화진흥법(2014)｣에서 제시하는 문화적 활동에서의 참여만을 지칭하는 것이 아니라, 자율적 주체가 되어 문화자치를 실천하기 위한 참여를 의미한다. 특히 지역의 문화정책은 지방정부에 의해 이행되지만, 지역민의 참여를 기반으로 한 문화정책이 수립되지 않는다면, 진정한 문화민주주의와 지속가능문화를 구축하기 어렵다(권수빈․김진희, 2017). 그러므로 지속가능한 도시발전을 위한 문화거버넌스를 구축하기 위해서는 지역문화의 주체로서 지역민의 문화 권리의 중요성을 인식하고, 이들의 참여를 보장하고 확대해야 할 것이다.

다음으로 ｢문화21 실천｣의 강령 중 ‘⑨ 문화 거버넌스’에서는 정부가 문화와 관련된 국제사회의 의제를 기반으로 하여 문화정책 및 계획을 수립해야 한다고 보았다. 그리고 공공프로젝트 수행 시 다양한 계층의 의견수렴 절차를 마련하는 것이 필요하며, 특히 문화 관련된 제도 및 프로그램 개발 시 시민참여는 필수적이라고 보았다. 또한 지역 및 중앙정부 간 문화정책을 위한 책임성 부여와 협력강화 체제를 구축하는 것이 중요하다고 본다(UCLG, 2015).

｢문화21 실천｣에서는 문화 거버넌스를 3가지 수준 즉, ① 시민사회와 민간 활동가 간의 거버넌스, ② 여러 공공정책 분야 간의 문화적 관점을 공유할 수 있는 거버넌스, ③ 다른 정부와 협조 및 협력하는 거버넌스로 구분하였다. 또한 각각 거버넌스가 신뢰와 대화를 바탕으로 상호작용하여 시민사회단체, 기관, 시민 등과 협의 및 협력해야 한다고 보았다. 그리고 이때 지방정부는 참여자이자 재정적 지원자, 또는 조력자로서 다양한 역할을 수행해야 지속가능한 문화거버넌스를 구축할 수 있다고 본다(UCLG, 2015).

본 연구에서는 UNESCO의 ｢문화정책 재구성｣, UN의 ｢SDGs｣, 그리고 UCLG의 ｢문화21 실천｣의 보고서에 나타난 문화거버넌스 체계에 관한 내용을 중점적으로 살펴보았다. 이들 문서에서 공통적으로 강조하는 내용을 살펴보면, 지속가능한 문화거버넌스를 구축하기 위하여 협의하는 지역 내 모든 이해관계자들의 협력과 파트너십의 구축이 중요하고, 문화거버넌스 주체로서 정부뿐만 아니라 특히 시민사회의 역할이 중요함을 피력하고 있다. 그리고 문화거버넌스에 참여하는 국가 내의 구성원 간 협력도 중요하지만, 지속적인 국제교류 및 협력을 장려해야 한다고 본다. 따라서 이들 문서에서 강조하는 정부와 시민사회 간의 파트너십과 국제협력에 관한 내용을 정리하면 다음과 같다.

먼저, 지속가능한 문화거버넌스를 구축하기 위한 정부의 역할로는 정확한 정보전달은 물론, 참여과정의 투명성을 보장하고, 효과적이며, 책임성 있는 문화거버넌스 체제를 구축해야 한다. 그리고 이러한 문화거버넌스를 기반으로 한 문화 정책을 채택 및 실행하는 국가의 정책이 보장되어야 하며, 이를 위해 ‘정책 대화를 위한 구조적 플랫폼 개발’하고, ‘종합적인 디지털 의제 및 인프라 계획’을 도입하는 것이 필요하다. 그리고 문화거버넌스 체계를 강화하기 위해 문화정책을 전담하는 기관을 새롭게 설립하거나, 기존의 기관을 강화할 필요가 있다. 또한 지방정부 및 중앙정부 간 문화정책을 위한 책임성을 부여하고, 협력 강화를 위한 체제도 구축해야 한다.

특히, UN의 경우 이전의 MDGs에서 UN과 산하 국제기구 중심의 하향식 의사결정(Top-Down)방식을 고수했던 것과 비교하여, SDGs에서는 이행당사국과 NGO, 그리고 시민사회 등의 의견수렴 과정을 거친 상향식 의사결정(Bottom-Up) 방식을 지향하고 있다(김병완 외, 2004). 또한 SDGs에서는 기존의 국가중심의 위계 구조의 문제점을 지적하며, 시민사회와 지역사회 단체들의 적극적인 참여와 정책의사 결정구조 참여를 장려하고 있다.

그러나 공공영역과 민간영역의 협의구조와 관행이 개방적이거나 광범위하지 않아, 시민사회가 수행할 수 있는 활동의 범위가 제한적이며, 모든 범위의 정책 시행에 참여하기 위해 시민사회단체가 사용할 수 있는 자원과 역량도 불충분한 실정이다.¹²⁾ 따라서 이러한 시민사회의 참여를 저해하는 장애물들을 극복하고, 더 나은 문화거버넌스 체계를 구축하기 위해서는 시민사회의 참여와 관련된 법률제정을 지원하고, 시민사회단체를 위한 적절한 자원과 기술을 제공하여, 시민사회의 역량을 증진시켜야 할 것이다.

특히, 민주적 지방자치를 지지하고, 국제사회에서 지방정부 간 협력을 위해 설립된 UCLG는 지역이 시민의 자율적인 참여 및 의사 결정을 위한 과정들을 조성하는 역할과 지속가능한 문화를 실현하는 장으로서 역할을 수행해야 한다고 보았다(권수빈․김진희, 2017). 따라서 지역문화 주체로서 지역민의 문화 권리를 보장하기 위해서는 ‘문화적 권리를 기반으로 지역 문화정책을 수립’해야 하며, 문화정책의 결정 및 추진 시 공공․민관․시민사회 등 다양한 계층의 의견수렴 절차가 필요하다. 특히 문화와 관련된 제도, 정책, 프로그램 개발 시 시민참여가 필수적이며, 문화다양성과 관련된 협약을 비준하고 증진하기 위하여 시민사회의 적극적인 참여를 독려해야 할 것이다.

또한 국가 내에서의 정부와 시민 간의 협력도 중요하지만, 다른 국가와의 국제교류 프로그램 및 파트너십을 통한 국제협력도 강화해야 한다. 이를 위하여 정부는 문화와 관련된 국제사회 의제(agenda)를 기반으로 한 문화정책과 국가 및 지역 수준의 문화계획을 수립해야 하며, 창조경제¹³⁾를 위한 각국 간 협력을 확대해야 할 것이다.