문화예술교육정책의 성과와 한계에 대한 고찰: 이해관계자 및 전문가 심층인터뷰 분석을 중심으로

먼저 문화예술교육정책의 그간의 목표나 지향가치에 대한 관계자 및 학계 전문가들의 인식적 특징에서 공통적으로 가장 언급된 것은 ‘창의성’과 ‘공동체성’이었다. 특히 ‘창의성’은 문화예술교육정책의 초기단계부터 정책의 배경과 목표로 제시된 바가 많았던 만큼, 여전히 가장 대표적인 정책목표로서의 키워드로 인식되는 경향이 발견되었다. 전문가들은 문화예술교육의 시작이 문화예술이 지닌 본원적 가치에 대한 인정을 전제로 하는 만큼, 문화예술에 대한 경험을 확산하면 그 과정과 결과에서 ‘창의성’이 향상될 것이라는 정책적 방점이 형성되어 왔다고 바라보았다.

몇몇 학계 전문가들은 창의성이 문화예술교육정책의 초기 시기 국제적으로 매우 각광받는 개념이었던 영향이 있었음을 지적하였고, 정책 지향가치를 설정해야 하던 한국의 상황 속에서 문화예술교육정책이 문화예술계에서만 당연시되는 태도로 치부되지 않아야 한다는 생각 속에서 ‘문화시민적’ 가치 등 사회적으로 필요한 가치와의 접점을 찾고자 노력했다고 주장했다. 즉 정책적 지향을 창의성 외에, 행복, 공동체성의 강화, 포용력의 증가, 사회적 리터러시의 증가, 공존의 방법에 대한 이해력 증진 등의 사회적 쓸모가 있는 가치로 집중시키며 문화예술교육의 정책적 위상과 범위를 확보하고자 하였다는 시각이다.

반면 일부 문화정책학자 및 정책관계자들은 초기의 문화예술교육 정책목표와 가치가 정책설계 전의 집중 논의들을 통해 도출되었던 것에 비해, 시간이 지날수록 정부의 정책 정당성 확보를 위한 일종의 시대정신적 키워드가 충분한 검토없이 설정되고 있다고 주장했다.

문화예술교육을 점점 ‘치유’나 ‘외로움’의 해결장치로 보는 경우가 많아지는 것 같다. 특히 코로나 팬데믹을 경험하면서 문화예술교육의 쓸모를 소외계층에 대한 사회적 포용으로서의 도구로 바라보는 것 같고, 점차 그 범위를 소외계층이 아닌 국민 전체로, 그래서 사회적 포용이 아닌 현대사회에서 누구나 겪는 감정적 외로움이나 쓸쓸함을 채워줄 수 있는 장치로서 문화예술교육이 역할한다고 강조하는 듯하다. (E-f)

학계 전문가보다는 현장 실무자 및 종사자들의 경우, 오랫동안 문화예술교육정책은 ‘창의성’을 내세웠지만, 소외계층을 적극적 정책대상으로 강조하면서 변화가 감지된다고 언급했다. 학교 밖 청소년, 제소자, 군인 등에 대한 문화예술교육사업이 관심을 받기 시작하면서 문화예술교육에 왜 정책적 지원을 하는가라는 질문에 대한 답변으로써 사회적 치유장치나 사회적 비용의 절감효과를 내세우기 시작한 것이라는 견해이다. 학계 전문가들 중 일부도 사회적 가치로의 확산이 이루어지는 모습으로 이를 바라보기도 하였으나, 치유적 가치 등이 본연의 문화예술교육적 가치에 부합하는 정책지향점인가에 대해서는 상대적으로 비판적인 관점을 보였다. 일부 학계 전문가의 경우 사회적 치유나 구체적 사회문제의 해결을 정책적 목표로 할 경우, 문화예술교육의 사회적 가치에 대한 설득 등에서 유리할 수는 있으나, ‘교육’이라는 특수성의 약화를 초래할 수 있다는 우려를 표명하기도 하였다.

문화예술교육정책의 그간의 대표적 성과에 대한 관계자 및 학계 전문가들의 인식을 확인하였다. 인터뷰 참여자들은 그간의 정책사업의 성과와 변화, 부작용, 한계 등을 자유롭게 개진하였다. 그 결과, 이해관계자보다는 학계 전문가, 특히 문화정책 분야 학계 전문가들은 주로 문화예술정책 전반의 특성을 고려할 때, 수요자 중심을 전면에 내세운 정책으로서의 가치와 성과를 강조하는 모습을 보였다. 문화예술교육정책이 본격적으로 추진되면서 문화예술의 공급자(창작자, 매개자 등)에 집중하던 문화예술정책의 집중이 변화하는 양상을 보였다는 것이다. 문화예술교육정책 추진을 통해 대국민을 대상으로 하는 정책의 파급과 효과의 폭넓음을 경험한 정책실행주체들은 이후 각종 문화향유정책, 생활문화정책 등 문화예술향유 기회의 확대와 문화예술을 통한 창의적 삶이나 행복을 강조하는 정책을 세분화하기 시작하였다는 인식이다.

하지만 이런 성과에 비해, 대부분의 학계 전문가와 일부 정책실행기관 관계자의 경우, 정책추진이 본격화된지 20여년이 지난 지금까지 여전히 일반 국민의 공감대와 대중적 인지도는 높지 않다는 한계는 극복하지 못하고 있다고 지적했다. 이는 사실 그간의 문화예술교육 수요조사나 국민문화예술활동조사 등의 조사결과 등을 통해 확인되는 부분이다. <2023년 국민문화예술활동조사>(문화체육관광부, 2023) 상의 ’문화예술교육경험율‘은 8.5%로 여전히 10%가 안되는 수준이며, <2022 국민문화예술교육조사>(문체부, 2022) 상의 참여율 또한 12% 수준이란 사실은 관계자 및 전문가들의 인식적 견해의 타당성을 보여준다.

일부 전문가의 경우, 일반 국민으로의 파급과 확장의 한계가 나타나는 이유는 문화예술교육정책사업의 구조적 문제의 영향이 있다고 인식하기도 했다. 그간 중앙정부 및 정책실행기관에서 특정 대상과 내용 등을 설정하여 사업을 진행해 왔고, 대부분의 문화예술교육사업들은 학교 안에서 이루어지거나, 사회문화예술교육이라 해도 소외계층이나 적극적 참여의사를 밝힌 참여자들을 집단화하여 교육하는 방식을 주로 사용해왔기에 상대적 참여의향이나 사전 지식이 많지 않은 대부분의 국민들의 체감도는 높을 수 없다는 인식이다. 혹은, 문화예술교육이 반드시 모든 국민을 대상으로 하는 교육일 필요가 있느냐는 인식도 드물게 제시되었다.

사회적 역할이나 효과 등을 고려할 때 정책적 효과와 체감도가 높은 대상과 성과에 집중하며, 정책 집중도를 높여야 한다는 의견을 제시하기도 하였다. 이에 전문가들의 제시하는 정책대안 및 반론 등을 포괄적으로 검토할 필요가 있을 것이다.

문화예술교육정책에 대한 성과에 대한 전문가들의 인식 중, 공통적으로 많이 언급된 정책은 인력정책이었다. 2005년 ’예술강사제‘를 시작으로 2013년 ’문화예술교육사 자격제도‘로 변화한 문화예술교육 인력정책은 학교 문화예술교육 현장에 투입되는 인력을 확보하기 위한 정책의 일환으로 시작되어 점차 본격화 및 확대되어 나갔고 심층인터뷰에 참여한 전문가들 대다수는 인력정책은 일정 수준의 성과를 보였다고 인식했다. 이해관계자들 역시 문화예술인력정책을 학교 문화예술교육을 본격화하기 위한 목적이자, 예술계 인력들이 자신의 예술적 역량을 활용한 교육 현장의 일자리를 가질 수 있다는 목적을 동시에 달성하게 해 준 정책 수단으로 바라보았다.

하지만 대부분의 학계 전문가 및 이해관계자들은 인력정책의 효과는 최근 몇 년간 문제적 쟁점으로 자리잡고 있다고 지적했다. 다만 문제에 대한 인식들은 다양하고, 각기 다른 관점을 보였다. 문화예술교육사 제도의 실행주체에 대한 중앙정부와 지역정부 간의 책임과 역할에 대한 의견, 문화예술교육사 배치문제를 포함한 실효성에 대한 지적, 학교문화예술교육 현장 내에서의 역할 분리현상의 지속에 대한 주장, 열악한 임금과 처우 문제에 대한 지적 등의 견해가 나타났다.

한편, 문화예술교육 인력정책을 전면적으로 재검토할 필요가 있거나, 단계적으로 정부가 직접 개입하거나 인건비를 보조하는 형태의 인력정책의 한계를 인정하고, 교육부와 문체부 간의 재협의 등을 통한 문화예술교육 인력정책의 재설정이 필요하다는 제안도 있었다. 하지만 이러한 주장을 한 전문가들의 경우, 정책적 방향의 전환이나 인력정책의 재편의 경우 문화예술교육현장의 큰 혼란을 초래할 수 있는 만큼 신중할 필요가 있다는 점을 강조하였다.

앞서 수요자 중심 정책으로서의 성과를 논하면서, 문화예술교육정책 이후 많은 향유형 정책사업이 등장했다는 인식과 연관되는 부분이기도 한데, 이해관계자들과 학계 전문가들은 문화예술교육정책의 현재의 문제점은 유사 정책지원사업의 증가와 함께 발생하는 정책적 특수성과 효과에 대한 혼란에 대해 언급했다. 문화향유지원정책들, 생활문화지원정책들 뿐만 아니라 ‘인문학’, ‘문화도시’ 등 다양한 정책영역에서 내용적으로 문화예술교육과 유사한 정책사업이 많아지면서 수요자 입장뿐만 아니라 정책설계 및 공급자 입장에서의 정책 특수성이나 효과를 어디에 방점을 두어야 할지에 대한 혼란이 가속화되고 있다는 시각이다.

정책범주의 혼란 문제를 바라보는 시각에서, 정책사업의 설계나 개념의 문제로 바라보는 시각도 있으나, 이보다는 정책실행주체가 점차 지역화되고 있는 흐름 속에서 정책집행의 문제라는 차원에서의 검토와 수정을 요한다는 주장도 있었다.

이런 정책적 영역의 중첩현상에 대한 우려를 밝힌 관계자들도 있지만, 반면 정책관계자 및 학계 전문가들 중 일부는 문화예술교육의 정책 범주를 생활문화, 문화도시, 문화향유정책 등과 차이를 강조하는 경직된 관점은 오히려 정책 경쟁적 상황이란 늪에 빠질 수 있다는 우려를 표명하며 타 영역과의 협력적 정책전략을 수립하고 개방적 자세를 유지하는 것이 도움이 될 것이라는 관점을 제시하기도 했다.

문화예술교육정책은 정책 초기부터 문체부와 교육부, 그리고 중앙정부와 지역정부 간의 협력관계 형성이 중요한 이슈였던 만큼 정책적 협력체계 구축에 노력을 기울인 정책으로 여겨져 왔다는 것이 이해관계자 및 학계 전문가들의 공통적인 인식적 특징이었다. 이는 한국문화예술교육진흥원이 중앙정부의 정책실행 전담기관의 역할을 한다면, 광역과 기초단위의 문화예술교육지원센터를 지원하는 협력체계를 구축한 영향이 크다 볼 수 있다. 하지만 이는 2000년대와 2010년대 초 정도까지 긍정적 평가를 받았지만, 그 이후 실질적 협력체계인가에 대한 지역 주체들의 논의를 중심으로, 지역중심 문화예술교육에 대한 화두 제시에 비해, 지역의 특수성이나 협력체계의 활성화에는 못 미쳤다는 언급이 많았다.

정책실행기관 관계자들은 특히 1차 법정 종합계획에서 지역 관련 이슈와 과제가 집중적으로 다루어졌다는 점에서, 정책 초기 이후에도 문화예술교육정책 영역에서의 ‘지역 이슈’는 중요하게 다루어져오고 있다고 보는 입장을 밝혔다. 그 이유로 문화예술교육정책은 처음부터 중앙과 지역의 협력적 파트너십을 위한 실제적 추진체계 마련을 고려해 왔기 때문이라는 의견이 있었다. 그리고 중앙과 지자체의 연계사업들이 2018년 이후 대폭 증가하기 시작하면서, 지역문화예술교육의 환경 구축 및 활성화를 위한 정책사업이 집중되고, 지자체의 자체 기획이나 자율성을 점차 높여 나려겨는 모습이 보인다는 언급도 있었다.

인터뷰에 참여한 이해관계자들은 꾸준히 중앙과 지역의 협력체계 마련을 위한 강조와 투자를 해왔음에도 불구하고(문화예술교육 거점 네트워크 사업, 기초단위 지역문화예술교육지원센터 운영지원사업 등), 여전히 중앙기관(한국문화예술교육진흥원)에 대한 의존과 기대가 높을 수밖에 없는 환경적 특성이 있다는 점을 지적하였다. 특히 지역중심 문화예술교육을 강조하기 시작하면서 오히려 지역의 혼란과 어려움이 가중되고 있다는 견해도 있었다. 이해관계자들은 그 배경에는 문화예술교육정책의 지나치게 촘촘한 설계와 지역 정책주체의 모호성 등 정책환경적 특성이 자리잡고 있다고 주장하였다. 중앙집권적 사업개발과 및 확산, 인식개선의 특성이 강했던 정책 초기단계의 모델이 여전히 많은 지역과 관련 주체들에 인식되어 있기 때문에, 정책추진체계라기 보다 ‘전달체계’에 가깝게 여겨진다는 것이다. 지역센터가 설치되어 있다 해도, 행정주체가 지역인지 지역센터인지 혼란스러워하는 경우도 있고, 광역과 기초를 수직적 관계로 설정하는 추진체계 상의 이해로 인해 현장과의 괴리가 발생한다는 점을 지적하였다.

특히 중앙, 광역, 기초의 역할에 대한 이해는 인터뷰 대상자의 인식 차이가 가장 많이 발견된 주제였다. 공통적 관점으로는 중앙은 정책적 지향점과 이정표의 제시, 광역은 조정의 역할, 기초는 실행의 역할로 이해하는 경향이 보였지만, 이는 개념적 분류일 뿐 실행단계에서 구현되기 어렵다는 의견도 많았고, 중앙이나 광역 또한 정책사업 실행의 주체가 될 수밖에 없는 현실 속에서의 대안을 찾아야 한다는 입장도 있었다.

특히 중앙과 광역센터의 역할에 대한 상반된 인식이 많이 발견되었고, 각기의 차별적 역할에 대한 공유된 이해를 도출하기 어려웠다. 지방이양과 지역중심이란 흐름을 정책당위적 시각이 아닌 실효적 시각에서 바라보며 중앙의 직접 개입과 문제해결주체로서의 영역을 구체화해야 한다는 논점이 있는가하면, 중앙은 최소한의 개입과 광역이 실질적 중재자의 역할을 해야 한다고 보는 관점 등 각기 다른 주장이 발견되었다.

전문가 의견들을 종합할 때, 중앙과 지역의 역할 설정에 대한 부분은 그 중요성에 비해 아직 공유된 이해 도출이 되지 못하고 있음을 확인할 수 있다. 심층인터뷰에 참여한 전문가들은 지역중심의 문화예술교육정책으로 전환되는 방향 자체에는 대부분 동의하였으나, 중앙과 지역 모두 정책 전환에 대한 준비와 역할 정비는 아직 되지 않았다고 지적했다. 그리고 실제적 사업실행단위자 프로그램 실현의 기본 단위로서의 기초생활권을 중심으로 문화예술교육정책이 편성되어야 한다는 논점에는 다수 전문가가 동의했다. 지역별 상이한 특수성을 고려할 때, 기초의 자율권과 실행력의 강화를 위한 지원은 강화해야 한다는 것이다. 다만, 광역의 역할에 대해서는 전문가마다 다른 의견을 제시했으며, 세부적 역할론에 대해서는 다양한 의견을 제시했다. 이에 전문가들이 제시하는 조정의 역할과 실행의 역할 등을 포괄적으로 검토할 필요가 있다.