한국 문화예술정책의 기조로서 팔길이 원칙의 담론적 정합성과 구조적 부정합성

정책의 형성과 전개에서 이뤄지는 담론 과정을 조정적 단계와 소통적 단계로 나눈 슈미츠(Schmidt, 2010)에 따르면, 조정적 단계에서는 정책과정에 참여하는 주요 행위자들이 논쟁을 통해 정책의 기본 내용을 마련하는 ‘조정적 담론’이 이루어지고 소통적 단계에서는 일반 국민들을 상대로 정책의 필요성과 적합성을 설득하는 능동적인 ‘소통적 담론’이 이루어진다.

한국 문화예술 분야의 팔길이 원칙은 정책 행위자로서 대통령이 조정적 담론을 처음부터 주도했다. 공식적으로 문화예술정책 분야에서 팔길이 원칙을 처음으로 천명한 사람은 1997년 12월 IMF 외환위기 중 치러진 대선에서 대통령에 당선된 김대중이다. 그는 당선인 신분으로 참여한 신년 기자회견에서 “21세기는 경제와 문화의 세기이며 문화가 국력이다”라고 말하며, “문화예술에 대해 ‘적극적으로 지원하되 간섭은 배제하여’ 문화 선진국을 향한 토양을 만들고, 문화산업을 기간산업으로 육성하겠다”는 비전을 밝혔다(연세대학교 김대중도서관, 2015). 팔길이 원칙에 대한 그의 정책 아이디어는 당선자의 정책 비전에 그치지 않고 대통령으로서 주재한 문화관광부 장관 업무보고회의(1998.4.17)에서 “문화예술을 지원하되 간섭하지 말아야 한다”고 강조하면서 문화예술의 자율적 진흥이 현 정부 문화예술 정책의 기조임을 재확인시켰다. 1년 뒤 열린 문화관광부 국정개혁 보고회의(1999.3.24)에서도 대통령은 ‘지원을 하되 간섭은 하지 말아야 한다’는 원칙 하에 문화예술 지원에 특별한 관심을 가져줄 것을 지시하였다.

새로운 국가 기간산업으로서 문화산업을 자리매김하기 위해 김대중 대통령은 정책 담당자들을 대상으로 조정적 담론도 주도하였다. 1999년 3월 문화관광부 업무보고회의에서 그는 엘빈 토플러의 말을 빌어 “20세기는 공업과 노동력이 국력이었으나 21세기는 지식과 문화가 시장을 지배하는 뉴 이코노미(new economy) 시대가 도래했다”고 밝히며, “문화는 한국인에 가장 적합하므로 21세기는 한국의 세기가 될 것이고, 문화산업은 국가 기간산업이 되어야 한다”고 고위공직자들에게 당부했다(박찬수, 2004).

팔길이 원칙에 바탕을 둔 문화예술 정책 및 문화산업에 대한 대통령의 인식은 정책 담당자들에게도 낯선 것이었다. 고위공직자 대상 대통령 강연회에 참석한 문화관광부 문화산업국장은 대통령이 여러 기회에 문화산업이 21세기 기간산업이므로 국가 전략산업으로 육성해야 한다고 강조하지만 “일부에서는 문화산업이 국가 기간산업이 될 수 있는지에 대한 의문을 가진다”는 말로 회의적인 시각을 표하기도 했다(남상욱, 2024). 이러한 분위기 속에서 대통령은 새로운 문화정책 기조 구현을 위해서 우선 정부 내 조정적 담론과정을 통해 자신의 정책 아이디어에 대한 지지와 정당성을 확보해야 할 필요를 절감하고 기회가 닿는 대로 팔길이 원칙에 대한 ‘담론구사’를 실천하였다. 당시 문화관광부의 한 고위공직자는 “그전까지 문화는 정부의 중요한 정책과제나 관심 사항이 아니었으나 김대중 정부 들어서면서 비로소 정책의 주변부를 벗어났다. 대통령이 기회가 있을 때마다 문화산업을 강조하고 많은 지원을 한 결과이다”라고 회고했다.²⁾ 한편 대통령은 “영화 쥬라기공원 한 편의 흥행수입인 8억 5천만 달러는 자동차 150만대를 수출하는 것과 같다”는 ‘문화산업 프레이밍’으로 일반대중을 상대로 한 소통담론도 주도하였다.

팔길이 원칙에 바탕을 둔 김대중 정부의 정책 담론은 문화예술 분야에 대한 구체적인 ‘탈규제 및 규제완화’와 ‘지원강화’ 정책으로 실현되었다. 가장 가시적인 성과가 있었던 것은 공연법을 개정하여 영화 사전 검열을 담당하던 공연윤리위원회를 폐지하고 영상물등급위원회로 대체한 것이다. 어느 영화제작자는 그 정책 효과를 다음과 같이 말했다.³⁾ “(새)정부가 출범하면서 검열제도가 사라졌으며, 표현의 자유가 완전히 보장됐다. 영화진흥기구(영화진흥위원회)가 출범되었고 영화를 지원하는 예산이 크게 늘었다. 그 결과 재능 있는 영화인들과 중소 제작자, 배급사가 러시를 이루면서 새로운 한국 영화 붐이 일었다.” 또한 영화를 제외한 일반 공연의 사전신고제 폐지, 공연의 정지 및 중지 명령권 폐지 그리고 일본 대중문화개방과 같은 정책 행위자들뿐 아니라 일반 국민들로부터도 논란을 야기한 조치들이 내려졌다. 국민의 정부를 표방한 김대중 정부는 집권 1년 만에 143건의 규제를 폐지했고, 비디오 사전 심의제를 등급 심사제로 전환하는 등 61건의 규제를 완화했으며, 71건에 대해서는 법령 개정을 추진하였다(박양우, 1999).

다른 한편으로 이제까지 통제와 관리 중심의 문화정책이 진흥과 지원 중심으로 전환하는 조치들이 이루어졌다. 1998년에는 ‘문화산업진흥 5개년계획’을 수립하고 ‘새로운 국부를 창출하는 문화산업의 기간산업화’를 주요 정책과제로 선정하였으며 이를 법률적으로 뒷받침하는 ‘문화산업진흥기본법(1999)’도 제정하였다. 문화산업진흥기본법을 통해 문화산업에 대한 개념이 정립되었고, 문화산업 진흥을 위한 창업지원, 기반시설 확충, 산업단지 조성, 문화진흥기금 조성, 각종 세제 및 금융지원을 위한 제도적 근거들이 마련되었다. 문화 관련 예산도 증가하여 1999년에는 전년 대비 37%가, 2000년에는 45%가 인상되어 국가 전체 예산의 1%를 넘기게 되었다.

역사적으로 ‘정부주도 민간추수’가 실질적 국정기조였던 한국에서 어떻게 ‘민간자율 정부지원’이라는 ‘탈맥락적인’ 팔길이 원칙이 도입될 수 있었는가? 1990년대 말 한국에서는 국가 정책 기조를 근본적으로 변화시켜야 한다는 대내적, 대외적 압력이 지속적으로 가중되고 있었다. 경제성장 시대의 정책 결정 및 집행 과정에서 무소불위적이었던 발전국가의 주도성을 약화시키고, 타율에 젖어있던 민간 부문의 자율성을 신장시키는 방향으로의 전환이었다.

대내적으로 1980-90년대 한국은 60년대 이래 괄목할 만한 경제성장을 이루었으나 사회의 각 부문에서 극심한 성장통을 겪으며 정치, 경제, 사회적으로 새로운 활로를 모색해야 하는 전환기에 처해 있었다. 잘 알려져 있듯이 경공업 수출주도 산업화의 한계를 극복하기 위해 중화학공업화로 산업구조를 심화하는 과정에서 나타난 과도한 정부개입은 민간 기업들의 과잉 중복투자를 야기하였다. 이는 심각한 경제위기와 정치사회적 불안정으로 이어져 제4공화국(1972-1981) 권위주의 정권의 몰락과 개입주의적 발전국가의 해체를 가져왔고, 뒤이은 제5공화국(1981-1987) 정권은 경제 자유화를 통한 구조조정으로 경제위기 극복을 시도하였다.

대외적으로는 1980년대 이래 신자유주의 세계화 물결이 정부의 시장개입을 비판하고 시장의 기능과 민간의 자유로운 활동을 중시하면서 정부의 적극적 역할을 제한하고 민간의 자발성을 권장하는 조건으로 작용하였다. 1990년대 세계화 압력이 더욱 거세지자 김영삼 문민정부는 이를 전화위복의 기회로 삼자는 전략하에 ‘신경제5개년계획’(1993)을 수립하고 우루과이라운드 협상(1994), WTO체제 출범(1995), OECD 가입(1996)과 같은 일련의 ‘세계화’ 조치들을 선제적으로 취했으며, 선진국 수준으로 금융 및 자본 시장을 개방하였다(김창수, 2009). 그러나 문민정부의 세계화 조치는 철저한 대비도 없이 ‘성급한’ 규제철폐를 불러왔고 기업들의 방만한 해외차입 및 무모한 해외투자로 이어졌다. 취약해진 한국 경제는 해외에서 비롯된 경제적 불안요인에 제대로 대처하지 못하면서 예기치 않은 외환위기에 휘말리게 되었고, 마침내 IMF 관리체제에 돌입하게 되었다(김명수, 2004). ‘신자유주의의 첨병’으로 불리던 IMF는 한국 정부에게 구제금융을 제공하는 대가로 경제부문의 구조조정을 요구했는데, 그 핵심 내용이 정부개입 최소화와 민간자율 최대화였다.

국민의 정부가 들어선 것이 바로 이 시점이다. 국민의 정부는 전임 문민정부로부터 총체적인 사회경제적 위기를 극복해야 하는 과제를 물려받았다. 국민의 정부는 ‘정부의 최소 개입’과 ‘시장의 최대 자율’을 신조로 삼는 신자유주의적 구조조정을 ‘정부주도’로 수행해야 하는 모순적인 입장에 처하게 되었다. 대통령으로 당선된 김대중은 당면한 경제위기 극복을 위해 새로운 국가 기간산업으로 문화산업을 육성하겠다는 정책의지를 표명하였다. 그는 자신을 ‘문화대통령’으로 프레이밍하면서 ‘21세기 문화국가의 실현’을 국가 목표로 설정하였고, 이를 달성하기 위해 문화예술의 창달과 문화산업 진흥을 정책 목표로 삼았다.

‘정책 행위자’로서 김대중 대통령의 문화예술에 대한 정책적 신념은 단지 선거공약에서 비롯된 것이 아닌 오래전부터 지녀온 나름의 소신이었다. 그는 1966년 6대 국회의원으로서 영화 검열 조항과 영화제작사 설립 요건을 강화하려는 박정희 정부의 영화법 개정에 반대하는 본회의 연설에서 이미 팔길이 원칙을 자신의 언어로 설득하고 있다.

국민의 정부에서 대통령이 주도한, 팔길이 원칙에 바탕을 둔 문화예술 지원과 문화산업 발전 담론은 정부 개입의 철회와 민간 자율의 신장을 강조하는 당시의 구조적 조건 및 신자유주의 시대정신과 부합하면서 큰 저항 없이 정책 아이디어로 수용되었고, 조정적 담론 과정을 거쳐 구체적인 정책으로 시행될 수 있었다.

팔길이 원칙과 문화산업의 국가 기간산업화는 ‘모순적’이기도 하지만, 국민의 정부는 팔길이 원칙을 통해 ‘민간 부문과 정부 간 갈등의 민주적 해결을 위한 제도적 장치를 마련할 수 있고, 여기서 발생하는 사회적 자본이 경제적 원동력이 될 것’이라며 ‘민주주의와 시장경제의 병행 발전’ 프레임을 동원하여 사회적 정당성을 획득하고자 하였다(문화관광부, 2001). 당시 팔길이 원칙이 문화관광부와 영화진흥위원회 및 문화콘텐츠진흥원 등 정책지원기구 사이에서 실제로 적용되었다고 보고되었으나(정종은, 2013) 아직 제도적으로 보장되었다고 보기는 어려워, 결국 이 시기 팔길이 원칙의 제도화는 미완의 과제로 남겨졌다.

국민의 정부와 이념적 맥을 같이하는 노무현 참여정부는 문화예술진흥법을 개정(2004)하여 이제까지 문화예술진흥 기금을 운영해오던 한국문화예술진흥원(문예진흥원)을 폐지하고 팔길이 원칙을 제도적으로 구현하는 기구로서 문화예술위원회를 출범(2005)시켰다. 문화예술위원회는 1946년에 설립된 세계 최초의 문화예술 지원 기구인 영국의 예술위원회(ACGB: Arts Council of Great Britain)를 본떠 설립되었다. 문화예술위원회는 정부 소속이 아닌 독립법인으로, 문예진흥원처럼 원장 중심의 독임제(獨任制)가 아니라 다양한 민간 전문가들이 위원으로 참여하여 문화예술지원 기관의 운영에 관한 주요 안건을 심의하고 의결하는 합의제 구조를 갖추게 되었다(정인숙, 2017; 김정수, 2018).

문예진흥원에서 문화예술위원회로의 제도적 변환을 둘러싼 담론을 주도한 것은 한국민족예술단체총연합(민예총)을 비롯하여 민중 문화예술가들로 구성된 ‘문화연대’, 비평가 그룹인 ‘21세기 문화광장’ 등 진보적 문화예술인 단체들이었다. 이들은 80년대 후반부터 개혁 담론을 주도하며 토론회, 포럼, 공청회 등을 통해 정책 평가, 개혁 추진, 대통령 선거공약 제안 등 활발한 활동을 해왔다(금성희ㆍ남재걸, 2017). 이들 진보세력은 정부 정책을 비판하면서 자체적으로 개발한 정책을 정부가 수용하도록 요구하기도 했다(박광무, 2009). 이들의 주장을 요약하면 다음과 같다(이종열, 2004). 사회가 급변함에 따라 문화예술의 개념도 변화하고 있는 만큼 정부의 문화예술 지원 대상과 방법도 현실적으로 변경해야 하며 조직개편도 필요하다. 창작자 중심 지원에서 국민의 문화복지 증대를 위한 지원으로, 전통적 장르 중심 지원에서 실험적이고 창의적인 독립예술과 소수문화에 대한 지원으로, 문화부에 의존적 기금 운용 구조에서 자율적 기금 운용 구조로의 변화가 불가피하다. 진보적 문화예술단체들은 문예진흥원의 관료제적 시스템과 단순한 기금의 관리 및 분배 기구의 역할만으로는 현장에서 필요로 하는 정책을 수용하는데 한계가 있으므로 민간 전문가들이 참여하는 위원회로 전환할 것을 주장하였다. 이들의 문화예술 지원구조 개혁에 관한 요구의 핵심은 지원기관의 ‘자율성’ 확보와 예술인들의 정책 참여로 ‘전문성’을 확보하자는 것이었다(금성희ㆍ남재걸, 2017).

문예진흥원을 위원회로 전환하자는 진보 진영의 주장에 대해 초기에는 한국예술문화단체총연합회(예총)를 비롯한 보수 세력이 반대하였으나 우여곡절 끝에 보수, 진보 진영을 망라한 40개 문화예술단체들이 합의를 통해 국회에서 문화예술진흥법 개정안이 통과되도록 압력을 가했고, 마침내 문화예술인들이 기금의 지원과 분배를 결정할 수 있는 자율적 합의제 기구로서 문화예술위원회가 출범하게 되었다. 문화예술위원회는 문체부 산하의 지원정책 집행 기구로 반관반민의 비영리 특수법인이자 기금관리형 준정부기관으로 ‘정부차원의 민간 자율기구’라는 독특한 위상을 가졌다(한국문화예술위원회, 2013). 적어도 형식상으로는 현장 예술인들이 독자적이고 자율적인 협의를 통해 문화예술진흥정책을 수립하고 집행하는 민간의 자율적 의사결정 체제가 갖춰지게 된 것이다.

민간주도 지원 체계를 마련하기 위한 문화예술위원회의 설립과 위원들의 독립성 보장을 위한 법적 규정도 마련되었다. ‘문화예술진흥법’은 헌법에서 보장한 학문과 예술의 자유, 예술가의 권리를 바탕으로 문화예술 진흥을 위한 사업과 활동을 지원하기 위해 법정기구로 ‘문화예술위원회’를 둔다(제20조)고 규정하고 있다. 위원들은 문화예술에 관해 전문성과 경험이 풍부하고 덕망이 있는 사람으로서 문학, 미술, 음악, 무용, 연극, 전통예술 등 문화예술 각 분야와 지역 인사가 포함된 임원추천위원회의 추천을 받아 장관이 임명한다(제23조). 그리고 ‘위원회 위원은 임기 중 직무상 외부의 어떠한 지시나 간섭을 받지 않으며 그의 의사에 반하여 면직되지 않는다’(제29조)라고 규정함으로써 위원의 직무상 독립을 법으로 보장하고 있다.

이처럼 팔길이 원칙이 도입되어 실행되는, 집행기구로서 문화예술위원회가 설립되는 형식적 제도화가 완성되는 과정에서 호의적인 담론을 주도한 여러 정책 행위자들과 역사적 계기의 조화로운 조합을 ‘담론적 정합성’(discursive consistency)이라 할 수 있다. 그러나 이렇게 설립된 한국의 문화예술위원회는, 블랙리스트 사태를 비롯하여 서론에서 적시한 현실 사례에서 보듯이, 팔길이 원칙을 구현하도록 명문화된 법적 규정에 걸맞게 정부로부터 독자적인 조직으로서 문화예술계의 자율적인 활동을 실질적으로 지원해 왔다고 보기 힘들다. 다음 절에서는 그 이유를 분석한다.

지금은 문화예술 지원정책의 보편적 원칙으로 자리 잡은 팔길이 원칙은 1946년 문화예술지원 기구로서 설립된 영국의 예술위원회가 문화부(DCMS)와 맺은 ‘불간섭주의 및 지원금 제공 합의’에서 비롯되었다(Chartrand & McCaughey, 1989). 이 원칙은 정부가 국가 재정으로 문화예술을 지원할 때 발생할 수 있는 부당한 영향력을 방지하고 정치적 이해관계의 영향을 받지 않도록 하기 위해서 국가와 예술기관 간의 신뢰 확보와 독립성 보장을 위한 것이다. 정부가 재정지원은 하지만 지원금이 누구에게 어떻게 분배되느냐의 쓰임에 대해서는 간섭하지 않고 민간 예술인으로 구성한 위원회에 전적으로 맡긴다는 정치적 합의를 하였다(원승환, 2004). 정부가 문화예술에 대한 지원의 ‘책임’과 불간섭의 ‘의무’를 동시에 지고 있는 셈이다.

팔길이 원칙을 실행하는 제도로서 영국의 예술위원회는 한편으로는 영국 정부와 또 다른 한편으로는 정부가 예술에 대해 자유방임적 태도를 취하리라는 강한 신념을 갖고 있는 민간 예술계의 합작품이다(Lee, 2012). 영국 자유주의 정치의 오랜 전통에서 비롯된 이러한 신념은 정부가 예술위원회 같은 중개자를 통해 예술 분야에 간접적으로 개입하는 것이 예술계에 직접적인 영향력을 행사할 위험을 최소화할 것이라는 점에 대해 모두가 수긍하게 만들었다. 사실 영국 정부는 다른 정책 분야에서도 예술위원회와 같은 ‘비정부 공적기구’(NDPB: non-departmental public bodies)에 크게 의존하고 있으며, 문화부 예산의 95%를 넘는 부분이 예술위원회를 포함한 47개 비정부 공적기구에 배당되고 있다(Fisher & Figueria, 2011). 이렇게 보면 예술위원회는 영국 정부가 사회를 지배하는 독특한 방식이자 동시에 영국 사회가 전문적 지식을 사회적으로 통제하는 방식인 것이다(Rueschemeyer, 1983).

예술위원회는 정책을 형성하고 지원 결정을 조정하는데서 비공식적 메커니즘을 활용하기 때문에 공식적인 체계를 갖고 있지 않았다. 예술위원회의 결정은 대개 비슷한 사회적 배경을 가진 위원회 위원들과 정부 관료, 예술계 전문가들의 비공식 네트워크에서 수렴되는 합의에 따랐다(Hutchison, 1982). 위원회의 위원들은 특정 예술 장르나 전문영역을 대표하는 것이 아닌 예술계 공통의 이익을 추구하도록 기대되었다. 따라서 예술위원회가 누리는 자율성의 원천은 정부와 민간 부문의 구성원들이 공통의 목적과 이해로 결속되어 있다는 사회적 신뢰에서 비롯되었다고 볼 수 있다. 영국의 정치가 보수당과 노동당 정치세력 간의 ‘합의 정치’라고 이야기되던 예술위원회 설립 초기부터 30여년 동안 예술위원회 운영도 합의에 따랐기 때문에 예술정책에서 당파성이 개입될 여지가 상당히 좁았다(Kavanagh & Morris, 1994).

그러나 1980년대 이후에는 정부의 간섭과 정부의 이념적 성향에 따라 정책 선택의 방향도 좌우되는 경향을 보였다(Quinn, 1997).⁴⁾ 그럼에도 불구하고 제도로서 예술위원회는 여전히 남아있고, 정부의 제한적인 역할, 민간 집단의 불간섭, 정부 예술기금의 확보와 집행에서 예술위원회의 주도적인 역할, 정치권과 예술계 간의 팔길이 관계에 대한 확고한 합의 등 근본적인 요소들은 존속하고 있다(Lee, 2012).

이처럼 보수와 진보의 정치이념적 진영 간 합의와 조정을 존중하는 의회주의 전통과 정부의 권력 행사 방식에 대한 민간의 신뢰, 민간 예술계 구성원들 간의 문화예술에 대한 근본적 가치 공유는 영국의 예술위원회가 설치, 운영되어 온 조건들이다. 그렇다면 이러한 역사적, 제도적 맥락에서 벗어나 있는 한국에서 유사한 형식의 제도로 거듭 태어난 문화예술위원회는 과연 어떤 제도적 맥락에서 어떻게 운영되고 있으며, 어떤 결과를 야기하고 있는지 살펴본다.

문체부와 문화예술위원회가 2017년 각각 발표한 대국민 사과 성명서에는 박근혜 정부시기 문화예술 지원제도의 정책 목적인 문화예술위원회의 독립성과 문화예술계의 자율성이 제대로 정립되지 않아 발생했던 ‘블랙리스트 사태’의 전말이 적나라하게 드러나 있다. 문체부는 2017년 1월 23일 “예술 표현의 자유와 창의성을 지키는 보루가 되어야 할 우리 문화체육관광부가 공공지원에서 배제되는 예술인 명단으로 인해 문화예술 지원의 공정성 문제를 야기한 것에 대하여 너무나 참담하고 부끄럽다”라는 내용의 성명서를 발표했다. 얼마 후 문화예술위원회 역시 다음과 같이 통렬한 자기반성의 성명서를 발표하였다.

문화예술위원회의 반성문과 사과문은 정부의 직접적인 간섭과 부당한 개입에 대해 독립기구로서 저항하지 못한 자괴감과 이러한 배제적인 블랙리스트의 실행으로 인해 피해를 입은 문화예술인들에 대한 죄책감을 토로하고 있다. 블랙리스트 사태는 문체부의 관리들과 문화예술위원회의 위원들이 대등한 수평적 관계가 아닌 정부는 지시하고 민간은 복종하는 ‘상명하복’의 수직적 구조에 있었음이 적나라하게 노출되는 계기가 되었다.

문화예술위원회의 독립성과 자율성은 문체부와의 수평적 협력관계에 달려있다. 그러나 문화예술위원회는 법적으로 보장된 지위에 맞는 대정부 독립성과 자율성을 갖추지 못하고 정부의 부당한 간섭에 취약했다. 이는 문화예술계가 정치 이념적으로 분열되어 있으면서 예술에 대한 근본적인 가치를 수호하는 것에 서로 합의하지 못하고 있는데서 비롯된다.

진보적 문화예술단체인 민예총이 보수적 예술단체인 예총의 반대에도 불구하고 사단법인화되어 제도권 내로 진입하게 된 것은 1993년 문민정부 시기였다. 당시 문민정부는 이전의 권위주의 정부와 달리 진보적 민간예술단체를 공식적으로 인정하고 이들을 정책 입안 과정에 참여시켰다(금성희ㆍ남재걸, 2017). 이 시기부터 예총과 민예총이라는 민간 예술단체 간 대립구도가 형성되었으며, 이들은 정부의 문화예술지원 방식을 놓고 상반된 견해를 표명하면서 첨예하게 대립하였다(임은아, 2009). 문예진흥기금 지원방식에서 예총은 예술의 수월성을 기반으로 한 기존의 수혜자 중심 지원을 지지하였고, 민예총은 민족예술, 문화예술의 대중화, 대안문화 등의 담론으로 대립하면서 문화예술 지원 기구인 문예진흥원의 개편까지 요구했다(류정아, 2015). 문민정부 시기에 시작된 진보와 보수 문화예술 단체들 사이의 이념적 대립과 문화예술지원 기준을 둘러싼 담론적 갈등 구도는 참여정부에 이르러 절정에 달했다.

민간 문화예술계가 이념적으로 분화된 가운데 진보 성향 정치세력의 연이은 집권에 힘입은 진보적 문화예술 단체들이 보수적 문화예술 단체들의 합의를 끌어내며 문화예술위원회 설립에 주도적인 역할을 하였다. 그러나 문화예술계 전체 이익을 지향하는 문화예술위원회 설립에 합의하였던 진보와 보수 문화예술 단체들도 추후 이념적 입장 차이에 따라 재분열되었다. 이러한 균열은 문화예술계의 대정부 협상력과 자율성을 현저히 약화시키는 계기가 되었다.

관료제적 문예진흥원 체제에서 문화예술위원회 체제로 제도 변환을 한 가장 큰 이유는 문화예술위원회의 정치적 독립성과 문화예술계의 자율성 확보이다. 그러나 정권이 교체될 때마다 위원회의 위원 구성에서 진영 논리와 정파성 논란이 일었다. 노무현 정부 시기에 구성된 1기 위원들은 주로 40대 민예총 회원으로 문화행정가가 대부분이었고, 이명박ㆍ박근혜 정부 시기에 구성된 2기는 순수예술 전공의 예총 회원으로 고령의 보수적 예술가 중심이었으며, 3기는 정부와 긴밀히 연결된 정부 관련 인사였고, 4기는 기업가, 언론인 등 보수 성향의 비예술계 인사로 구성되었다(성연주, 2015). 이처럼 이념적 성향이 편향된 위원회는 예술계의 다양한 의견과 이해관계를 폭넓게 아우르는 통합적 지원 정책을 수립하고 집행하기보다는 정치적으로 치우친 방식으로 사업을 추진함으로써 상대 진영의 반발을 초래하였다. 위원 구성 방식의 비일관성은 ‘널뛰기식 기금지원’으로 이어져 정권 교체 시기마다 정치적 성향을 띈 민간 예술단체들에 대한 지원액이 등락을 거듭하였다. 지원예산 배분도 위원회의 자율적 결정에 의한 것이 아니라 각 정부의 정치적 영향력이 개입되었는데 보수적 성격의 정부는 선택과 집중, 간접 지원방식을 선호한 반면 진보적 성격의 정부는 장르별, 대상별 균등 배분방식을 선호하였다(이민아, 2018).

박근혜 정부의 블랙리스트 사태는 지원 예산 배분에서 편파성과 자율성의 침해가 극단적인 형태로 이루어진 사례이다. 사실 ‘블랙리스트’는 물론 특정인들을 우대했다는 ‘화이트리스트’도 이미 전임 이명박 정부에서부터 비롯되었다(김완, 2017). 더욱이 정권 교체 시기에 문화예술위원회 위원장을 비롯하여 아직 임기가 남아있는 문화예술 정책집행기구의 기관장들을 강제로 사임시키는 전임 참여정부의 ‘흔적 지우기’는 사회에 이념적 대결을 조장하면서 정권의 정당성을 확보하려는 시도였다(원도연, 2014). 뿐만 아니라 이들과 정치적으로 대립적인 위치에 있었던 문재인 정부에서도 화이트리스트 의혹이 있었다. 정인숙(2017)은 한국 문화예술 지원 정책을 움직이는 힘의 근원은 정치적 권력구조에 바탕을 두고 있으며 특정 정치세력이 자신들의 정치적 이념을 강화하고 유지하기 위한 수단으로 문화예술 지원 정책을 동원하고 있다고 보았다.

이처럼 문화예술위원회의 정치적 독립성과 자율성은 문화예술진흥법의 명문 규정일 뿐 실제 운영과정에서는 제대로 작동하지 않은 것으로 드러났다. 그 대신 문화예술위원회는 정권의 정치적 이념과 문화예술계의 이념적 갈등이 뒤엉켜 각축하는 사회 갈등의 장(場)이 되었다.

영국 예술위원회가 정부로부터 상대적 독립성을 유지하면서 민간 문화예술계의 자율적 활동을 보장해 줄 수 있었던 것은 명문화된 법조문의 효력이 아니라 정부의 권력 행사 방식에 대한 문화예술계의 신뢰, 민간 예술계 구성원들 간의 정치이념을 초월한 문화예술에 대한 궁극적 가치의 공유, 보수와 진보의 정치이념적 진영 간 합의와 조정을 존중하는 의회주의 전통과 같은 제도적 맥락이 뒷받침하고 있기 때문이다.

그러나 영국 예술위원회와는 달리 한국 문화예술위원회의 독립성과 자율성은 실제 운영 과정에서는 제대로 작동하지 않은 것으로 드러났다. 앞에서 살펴본 것처럼, 문체부와 문화예술위원회의 관계는 수평적이고 협력적이기보다는 수직적이고 위계적인 상명하복 관계였으며, 정치권은 보수와 진보 간 합의와 조정을 모르는 불화 속에서 문화예술에 대한 지원을 자신들의 이념적 입장을 공고히 하는 수단으로 간주하였다. 이러한 정치적 균열 앞에 민간 예술단체들은 예술의 궁극적 가치에 합의하며 공통의 이해를 위해 단합하기보다는 정치적 이념에 따라 분열되었다. 한국 사회에서 역사적으로 구조화된 이러한 제도적 맥락은, ‘담론적 정합성’으로 제도화된 팔길이 원칙이 실질적으로 작용하는 것을 저해하고 있는데, 이를 ‘구조적 부정합성’이라 할 수 있다.

한국은 팔길이 원칙을 제도적으로 실행하기 위해 구제도인 문예진흥원을 폐지하면서 신제도인 문화예술위원회를 설립하는 제도적 전환을 이행하였다. 그러나 문예진흥원이 지녔던 ‘정부주도 민간추수’의 구제도적 관행이 여전히 경로의존적 유산으로 남아있는 가운데 신제도로서 문화예술위원회의 팔길이 원칙이 형식적으로 덧붙여지는 ‘중첩’이 일어났다. 그 결과 ‘민간자율 정부지원’을 표방하는 팔길이 원칙은 문화예술위원회와 문체부 간의 수직적 상명하복 관계가, 정권의 이념적 향방에 따라 정책이 좌우되는 상황이, 민간 문화예술계 역시 이념적으로 분열되어 대정부 협상력을 갖지 못하고 있는 한국 사회의 제도적 맥락이 ‘구조적 부정합성’이 되어 팔길이 원칙의 실질적 작용을 심각한 정도로 저해하고 있다. 이러한 담론적 정합성과 구조적 부정합성의 모순은 한국 문화예술 지원정책의 특색이며, 한국 문화예술위원회의 활동이 담론적 정합성과 구조적 정합성이 비교적 부합하는 제도적 맥락에 있는 영국의 예술위원회 활동과 결이 다른 이유이다.

신제도가 구제도를 ‘대체’하기보다는 구제도에 중첩된 구조적 모순이 정부 구조 내에 자리 잡게 되면서 문화예술 지원정책의 시행 과정에서 대통령은 ‘팔길이라 쓰고’ 관료들은 ‘손바닥이라고 읽는’ 불일치 상황이 야기되었으며, 이러한 구조적 긴장이 블랙리스트와 화이트리스트 같은 극단적인 부작용을 초래하고 있는 것이다.