로컬크리에이터 지원정책의 구조적 영향: 정책 프레이밍과 제도적 동형화를 통해 본 지역문화 주체의 가치 갈등과 정체성 협상

정책 프레이밍은 정책 과정에서 특정 이슈가 어떻게 정의되고 해석되며 전달되는지에 주목한다. Entman(1993)은 프레이밍을 현실의 특정 측면을 선택하고 부각함으로써 문제 정의, 원인 진단, 도덕적 평가, 해결책 제시를 이끄는 과정으로 설명했다. 이는 정책이 고정된 현실을 단순히 반영하는 것이 아니라 언어와 담론을 통해 현실을 구성한다는 관점과 연결된다(Hajer & Wagenaar, 2003). 정책 문제를 어떤 이름으로 부르고 어떤 의미를 부여하느냐에 따라 문제의 성격과 해결 전략이 달라지며(강민아·장지호, 2007; Rein & Schön, 1993), 정책의 목표와 정당화 논리, 이해관계자의 수용 방식도 달라진다(서인석, 2020).

본 연구의 정책 프레이밍 분석은 단순한 핵심어 추출이 아니라 Entman(1993)이 제시한 네 구성요소를 기준으로 이루어졌다. 첫째, 문제 정의는 정책이 무엇을 문제로 명명하는가를 의미한다. 둘째, 원인 진단은 그 문제가 어떤 조건에서 비롯되었다고 설명하는가를 본다. 셋째, 도덕적 평가는 어떤 주체와 가치가 바람직한 것으로 제시되는가를 파악한다. 넷째, 해결책 제시는 정책이 어떤 수단과 행위를 처방하는가를 분석한다. 이 네 요소를 통해 로컬크리에이터 정책문서가 지역문화의 문제를 지역경제, 창업, 소상공인 육성의 언어로 재구성하는지, 또는 문화적 지속성과 장소성의 언어를 병행하는지를 검토하였다.

이 관점에서 정부가 로컬크리에이터를 어떻게 정의하는가는 단순한 용어 선택 이상의 의미를 갖는다. 로컬크리에이터를 ‘지역 경제의 신성장 동력’으로 프레이밍하면 정책의 초점은 일자리, 매출, 투자 유치, 지역경제 활성화로 이동하지만(Li et al., 2021), 지역문화의 생산자이자 공동체의 매개자로 프레이밍하면 문화적 가치, 관계 형성, 지역 정체성, 장소성 등으로 관심이 확장된다. 현재 정부 정책은 로컬크리에이터를 주로 ‘지역 자원을 활용해 사업적 가치를 창출하는 창업가’로 규정하는데(중소벤처기업부, 2024), 이러한 경제 중심의 기업가적 프레이밍은 정책의 정당성을 확보하고 성과를 계량화하는 데는 유리하지만, 문화유산의 재해석, 예술적 실험, 공동체 관계 형성, 비시장적 가치, 느린 성장의 방식은 부차적인 것으로 밀어낼 수 있다(Garnham, 2005; Klamer, 2017; Lamont, 2012; Oakley, 2009).

따라서 본 연구에서 정책 프레이밍은 정책 문서에 나타난 로컬크리에이터의 정의, 문제 인식, 정책 목표, 평가 언어, 성과 기준을 살펴보고, 정부 정책이 어떤 가치를 중심에 놓고 어떤 가치를 주변화하는지를 분석하는 개념적 도구로 사용된다.

제도적 동형화 이론은 같은 조직장 안의 조직들이 시간이 지나며 유사한 구조와 관행을 갖게 되는 현상을 설명한다. 신제도주의에 따르면 조직은 내부 효율성뿐 아니라 외부 환경으로부터 정당성을 얻고 생존 가능성을 높이기 위해 사회적으로 승인된 형식, 규칙, 절차, 언어를 받아들인다(Meyer & Rowan, 1977; Scott, 1987). DiMaggio & Powell(1983)은 이러한 동형화가 강압적, 모방적, 규범적 메커니즘을 통해 발생한다고 보았다. 강압적 동형화는 법과 규제, 자금 지원 조건, 행정 절차와 같은 압력에서 비롯되고(Mandre et al., 2021), 모방적 동형화는 목표가 불확실하거나 환경이 불안정할 때 성공적으로 보이는 사례를 참조하려는 경향에서 나타나며(Haveman, 1993; Lieberman & Asaba, 2006), 규범적 동형화는 전문가 집단과 교육, 컨설팅, 네트워크를 통해 공유되는 가치와 규범이 내면화되는 과정과 관련된다.

로컬크리에이터 지원정책에서 강압적 압력은 표준화된 자격 요건과 사업계획서 양식, 집행 및 정산 절차로, 모방적 압력은 정부와 지원기관의 우수사례와 성공 모델로, 규범적 압력은 평가위원, 멘토, 컨설턴트가 공유하는 시장성, 성장성, 스케일업의 언어로 작동할 수 있다(DiMaggio & Powell, 1983; Meyer & Rowan, 1977). 다만 본 연구에서 제도적 동형화는 로컬크리에이터들이 실제로 모두 동일한 조직 형태로 변했다는 결과 명제가 아니라, 정책 장이 행위자에게 가하는 표준화 압력을 포착하는 개념으로 사용된다. 특히 Oliver(1991)가 지적하듯 조직과 행위자는 제도적 압력에 대해 순응만이 아니라 타협, 회피, 거부, 조작 등 다양한 전략으로 대응할 수 있다. 따라서 본 연구의 분석 초점은 ‘완결된 동형화’가 아니라 ‘동형화 압력과 그에 대한 현장의 선별적 수용, 거리두기, 재프레이밍’이다. 이는 로컬크리에이터가 정책 기준을 일부 수용하면서도 자신의 가치와 활동 방식을 지키기 위해 조정하는 과정을 설명하는 데 필요하다.

한편, 정책 프레이밍과 제도적 동형화는 별개의 과정이라기보다 서로 맞물려 작동한다. 정부의 경제적이고 기업가적 프레임은 로컬크리에이터를 어떤 주체로 보고 어떤 활동을 성공으로 인정할 것인지에 대한 기준을 제공하며, 이 기준은 사업계획서 양식, 평가지표, 지원 요건, 우수사례 홍보, 멘토링 프로그램과 같은 제도적 장치로 구체화된다. 이러한 과정은 특정 프레임에 맞는 활동과 조직 형태를 확산시키고, 확산된 활동은 다시 그 프레임의 타당성을 강화하는 순환을 만든다(Stone, 2012). 따라서 로컬크리에이터 지원정책을 분석할 때에는 정책문서의 프레임이 현장에서 어떤 동형화 압력으로 작동하고, 행위자가 이에 어떻게 대응하는지를 함께 살펴볼 필요가 있다.

중심현상을 촉발하는 인과적 조건은 로컬크리에이터의 내재적 가치 지향이 지원정책의 구조적 목표와 만나는 지점에서 형성된다. 많은 참여자들은 경제적 성공 기준에 앞서 ‘나다움’과 ‘로컬다움’, 문화적 계승, 공동체 기여를 활동의 동력으로 삼았으나, 자금과 공간, 네트워크와 같은 현실적 필요나 외부 기관의 제안을 계기로 ‘길목에서 만난 정책’을 통해 지원 시스템에 들어왔다. 이 접점에서 이들은 내용분석에서 확인된 ‘지역경제 활성화’와 ‘창업가 육성’이라는 정책의 경제적 목표와 마주했다. 다층적 가치 지향과 표준화된 성과를 기대하는 정책 사이의 차이는 이후 가치 갈등과 정체성 협상으로 이어지는 인과적 조건이 되었다.

“강릉에 예술가들이 활동할 공간이 부족하다길래, 언젠가 공간을 만들어야겠다 생각하다가 창조경제혁신센터의 공간 기반 청년 지원 사업을 알게 되었어요. 그게 계기가 되어 지금의 공간을 열게 됐죠.” (참여자 I)

“저는 사업을 하고 있지만, 단순히 수익을 보고 일하는 사람이 아니라고 생각하고 있어요. 이 프로젝트는 힘들고 돈이 되지 않을 수도 있지만, 장기적으로 우리가 나아가야 할 방향을 고려할 때 옳은 선택이라고 생각했습니다.” (참여자 A)

중심현상인 ‘만들어진 옷과의 줄다리기’는 특정한 맥락 속에서 전개되었다. 정부 정책은 로컬크리에이터를 ‘기업가’로 규정하는 프레임과 표준화된 운영 요건으로 제도적 환경을 형성했고, 참여자들은 그 안에서 자금과 멘토링의 혜택을 경험하는 한편 지원의 한계와 변화 가능성에 대한 기대와 우려가 공존하는 ‘빛과 그림자가 공존하는 정책 지원 환경’을 인식하였다. 인력 및 인프라 부족과 행정 비효율, 젠트리피케이션 같은 ‘녹록지 않은 지역살이’의 어려움, 그리고 ‘로컬크리에이터’라는 명칭의 모호함과 활동가 정체성의 다양성과 유동성이 맞물리면서, 참여자들은 정책의 요구와 자신의 가치 사이의 긴장을 경험하였다.

“이를 중소기업부에서 하는 로컬 크리에이터 사업과 같은 것으로 볼지 … 대부분의 정부 정책은 사회적 경제나 마을 공동체에 그다지 관심이 없고, 어떻게 하면 창업자가 지역에서 창업할 수 있게 할 것인가만 고민하죠.” (참여자 F)

“(지역 창업에) 가장 큰 허들은 인재 채용과 자금에 대한 문제예요. 기술 기반 스타트업은 더 심하고, 우리처럼 라이프스타일 창업도 인력과 자금 문제가 한계가 있어요. … 이런 부분이 정책적으로 어떻게 지원될지가 관건이죠.” (참여자 G)

본 연구의 중심현상은 ‘만들어진 옷과의 줄다리기: 정책 환경 속 가치 갈등과 정체성 협상’으로, 정부 지원정책이라는 제도적 틀과 상호작용하며 로컬크리에이터들이 겪는 핵심적 긴장을 가리킨다. ‘나다움’과 ‘로컬다움’을 바탕으로 문화적 가치와 공동체 기여, 자율성, 지속가능성을 추구하는 이들에게 정책 시스템은 지역경제 활성화와 창업가 육성, 경제적 성과, 표준화된 성공 모델을 주요 기준으로 제시했다. 이 속에서 참여자들은 정책을 단순히 수용하거나 거부하기보다 ‘기업가’ 프레임 속에서 자신의 정체성을 되묻고 정책이 요구하는 성과 기준과 자신의 가치 사이에서 활동 방향을 조정했다. 따라서 ‘만들어진 옷과의 줄다리기’는 주어진 틀에 수동적으로 맞춰가는 과정이 아니라, 그 틀을 받아들이고 고쳐 입으며 때로는 거리를 두거나 다른 대안을 찾는 협상과 재구성의 과정이다.

“매출 자체가 최종 목표가 아니라, 매출을 통해 영향력을 얻고, 그 영향력으로 사람들에게 무언가를 전달하는 것이 제 사업의 궁극적인 목표입니다.” (참여자 E)

“저는 사실 스스로를 로컬 크리에이터라고 부른 적은 없어요. 어느 순간 그렇게 불리게 되었고, 성공 사례로 소개되기도 했는데, 사실 ‘성공’이라는 표현이 저한테는 부담스럽게 느껴져요. 이 공간이 성공했는지에 대한 기준이 뭔지 늘 고민하게 되거든요.” (참여자 I)

이 지점에서 가치 갈등은 경제적 가치와 문화적 가치가 언제나 양립 불가능하다는 의미가 아니다. 참여자 E의 진술처럼 매출은 문화적 영향력을 확대하는 수단이 될 수 있고, 참여자 I의 사례처럼 정책 지원은 문화공간을 시작하게 하는 기회가 될 수 있다. 다만 평가와 지원의 공식 언어가 경제적 성과를 우선시할 때, 문화적 가치가 동등한 목표가 아니라 성과 창출의 배경 조건으로 축소될 수 있다는 점에서 갈등이 발생한다.

참여자들의 대응 전략은 몇 가지 중재적 조건의 영향을 받았다. 먼저 이들은 정책이 자신에게 부여하는 ‘기업가’라는 이름표와 경제적 가치 중심의 프레임이 현장의 현실과 어긋난다고 보았다. 또한 경제성 중심의 평가지표와 성과 압력은 과정보다 결과를, 질적 가치보다 수치를 앞세우며 활동의 획일화를 부르는 ‘정량적 성과 중심의 평가와 동형화 압력’으로 경험되었다. 여기에 공공 부문과의 협력에서 겪은 소통의 어려움, 경직된 행정, 책임 전가, 과도한 집행 요구가 더해졌고, 시장과 투자자 등 ‘울타리 너머의 시선들’이 매출, 성장성, 투자 가능성을 기준으로 가하는 성과 압력도 영향을 미쳤다. 이처럼 정책 프레임, 성과 압력, 공공 부문과의 상호작용, 외부 이해관계자의 요구는 함께 참여자들의 대응 방식을 조절하였다.

“하지만 관계자들은 종종 시각적으로 빠른 효과나 숫자 같은 측정 가능한 결과에 더 관심이 많은 것 같아요.” (참여자 F)

“원래 5년짜리 사업이었는데, 마감 한 달 전에 갑자기 사업이 종료된다는 공문이 날아왔어요. … 국세청에서는 환급을 해줄 수 없다고 통보했고, 시에서는 아무런 조치를 취하지 않아, 저희가 모든 비용을 부담해야 했어요. … 시의 대처가 서투른 것 같습니다.” (참여자 A)

참여자들은 정책 환경에 대한 전략적 거리 조절을 통해 선별적 수용과 거리두기, 재프레이밍, 대안 모색의 전략을 구사했다. 정책이 제공하는 자금과 플랫폼, 네트워크를 필요에 따라 활용하면서도, 정책 요구가 품질, 자율성, 지역성 같은 핵심 가치와 충돌하거나 행정 부담이 과도하면 참여를 거부하거나 거리를 두었다. 또한 외부의 경제적 프레임과 획일적 성공 규정에 비판적 거리를 두고 활동의 본질과 성공의 의미를 스스로 재정의했으며, 일부는 매출보다 그것이 가져오는 영향력과 지역사회 효과를 중시하거나 품질 기준에 맞지 않는 납품 요구를 거부했다. 나아가 정책 의존에서 벗어나려는 ‘홀로서기’와 동료 및 지역사회와 협력하는 ‘함께서기’를 병행하고, 다른 부처의 지원을 탐색하거나 중간지원조직의 필요성을 제기하며 제도 개선을 요구하기도 했다.

“저희는 급식 납품을 하지 않아요. 단가를 맞출 수 없고, 그렇게 하면 질이 떨어지는 기름을 만들어야 하거든요. 그렇게 아이들에게 납품하고 싶지 않아요.” (참여자 B)

“그래서 저는 종종 동료들에게 인당 매출이 1억 5천만 원이 되어야 한다고 언급해요… 이는 외부 보조금 없이도 자체적으로 유지될 수 있는 수준을 의미하며…” (참여자 F)

대응의 결과는 여러 층위로 나타났다. 먼저 정부 지원사업을 거쳐도 시장에서 생존하기 어렵다는 경험, ‘성공 사례’ 지정이 지속가능성을 보장하지 못한다는 인식, 공공 협력 과정의 행정 미숙과 책임 전가는 정책 효과에 대한 회의와 불신으로 이어졌다. 이러한 회의는 생태계 전반의 지속가능성에 대한 불안으로 확장되어, 참여자들은 지원 종료 이후의 생존을 우려하고, 매출을 위해 유행을 좇거나 수치상 안정적인 계획을 내야 하는 상황이 활동의 다양성과 실험성을 줄인다고 보았다. 이 과정에서 정책이 표방한 다양성은 오히려 ‘빛바랜 다양성’으로 남을 수 있다. 개인적 차원에서는 과도한 요구와 행정 부담이 활동 위축과 심리적 소진으로 이어지기도 했다. 이러한 경험은 참여자들이 자신의 정체성과 사업 방향을 다시 점검하게 만들었고, 일부는 기업가적 정체성을 강화한 반면 다른 일부는 정책과 거리를 두며 내재적 가치에 집중하거나 자립과 연대의 대안적 경로를 모색했다. 결국 로컬크리에이터들은 정책의 구조적 영향 속에서 자신의 위치와 방향을 지속적으로 재설정하고 있었다.

“창업사관학교에서 팝업을 하고 했던 친구들 중에 살아남은 친구들이 거의 없어요. 정부 지원을 받아도 시장에서 살아남기 쉽지 않더라고요.” (참여자 B)

“매출을 올리려면 유행하는 걸 해야 하니까, 다 비슷해질 수밖에 없어요. … 정부에서 수치를 강조하다 보니 그런 일이 생기는 것 같아요. 사업계획서를 쓸 때 독특한 생각을 가진 친구들도 수치적으로 안정적인 계획을 쓰게 되고, 그러면 의미가 없다고 생각해요.” (참여자 H)

이상의 결과는 로컬크리에이터가 제도적 동형화 압력에 단순히 동조했다는 결론으로 환원되지 않는다. 참여자들은 정책이 요구하는 언어와 절차를 부분적으로 활용하면서도 자신의 가치와 맞지 않는 요구에는 거리를 두거나 재해석했으며, 이 점에서 본 연구의 발견은 ‘동형화의 완성’이 아니라 ‘동형화 압력에 대한 전략적 대응’으로 정리된다(Oliver, 1991).

분석 결과, 본 연구의 핵심범주는 ‘정책의 경제적 가치 프레임과 표준화 동력이 로컬크리에이터의 다층적 가치 지향 및 정체성과 충돌하며 형성되는 지속적인 긴장, 협상, 궤도 수정의 과정’으로 정리할 수 있다. 정부는 경제적 성과를 창출하는 ‘기업가’와 표준화된 성공 모델을 요구하지만, 로컬크리에이터는 문화적 가치, 공동체성, 자율성, 장소성을 지키기 위해 이를 선별적으로 수용하거나 거리를 두고 재프레이밍한다. 따라서 이 핵심범주가 가리키는 것은 현장의 일방적 동질화가 아니라, 동형화 압력 속에서 행위자들이 가치의 균형과 정체성의 경로를 재설정해 가는 과정이다.

[그림 2]는 정책 구조와 행위자의 상호작용을 도식화한 것이다. 경제적 프레임과 표준화 동력은 로컬크리에이터의 다층적 가치 및 정체성과 만나 긴장, 협상, 궤도 수정을 형성하며, 이 과정에서 가치의 병존과 위계 조정이 나타난다. 행위자들은 정책 요구를 선별적으로 수용하거나 거리두기, 재프레이밍, 대안 모색, 제도 수정 요구로 대응하고, 이러한 전략은 다층적 결과로 이어진다. 그 결과는 다시 핵심 상호작용에 피드백되며, 이는 구조와 행위가 반복적으로 상호 구성되는 과정으로 이해할 수 있다(Giddens, 1984).

그림 2. 로컬크리에이터 지원정책의 구조적 영향에 대한 이론적 모형

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이야기 윤곽은 정부가 로컬크리에이터를 ‘지역경제 활성화의 주체’이자 ‘혁신 창업가’로 명명하며 정책적 개입을 본격화하는 데서 출발한다. 앞선 내용분석에서 확인했듯이 이러한 기업가 중심의 프레이밍은 정책 목표, 선정 기준, 사업계획서 요건, 평가지표에 반영되어 특정한 성공 모델과 활동의 언어를 구성한다. 이 과정에서 정책은 단순한 지원 장치가 아니라 ‘바람직한 로컬크리에이터’의 모습을 제도적으로 규정하는 구조적 틀로 작용한다.

그러나 이러한 구조 안으로 들어온 로컬크리에이터들은 경제적 이윤만을 목표로 삼지 않았다. ‘나다움’과 ‘로컬다움’, 문화적 가치, 공동체 기여, 자율적 삶을 동기로 삼는 이들에게 지원정책은 기회인 동시에 긴장의 원천이 되었다. 매출 압박, 정량화하기 어려운 공동체 활동과 문화 활동의 평가 배제, 경직된 행정과 소통 부재로 인한 소진은 문화적 가치와 경제적 가치가 충돌하고 조정되는 양상으로 나타났다(Throsby, 2001). 그럼에도 이들은 수동적 수용자에 머물지 않고, 정책의 언어와 요구를 전략적으로 활용하거나 비판적 거리를 두며 성공 기준을 자신의 맥락에 맞게 재해석하고 재프레이밍했다(Lawrence & Suddaby, 2006).

구조와 행위자의 상호작용이 낳는 결과는 단선적이지 않았다. 한편으로 동형화 압력은 생태계를 유사한 사업 모델과 성과 언어로 수렴시키며, 정량화하기 어려운 문화적 실험과 공동체적 가치를 주변화할 수 있었다. 그 결과 정책이 표방한 다양성은 ‘빛바랜 다양성’으로 남을 위험을 보였고, 정책 효과와 지속가능성에 대한 회의와 불신도 형성되었다. 다른 한편으로 참여자들의 저항과 대안 모색은 구조적 압력 속에서도 다양성이 완전히 소멸하지 않음을 보여준다. 이때 정체성은 고정된 속성이 아니라 외부의 규정과 자기 이해가 상호작용하며 계속 구성되는 것으로 나타났다(Jenkins, 2008).