지역문화거버넌스 활성화에 있어 관계적 지역문화자원의 역할: 서울시 자치구 문화 분권형 사업참여자 인식조사를 바탕으로

지역문화정책은 초기 하향식(top-down) 관점에서 정책을 추진하였지만, 시간이 흐름에 따라 정책 참여자의 의견과 직접 참여를 권장하는 상향식(bottom-up) 관점의 체계로 전환되어갔다. 이 과정에서 지역문화에 대한 생태계적 접근이 중요한 관점의 하나로 제시되었다. 여기서 말하는 ‘생태계적 접근’이란 정체성, 시공간, 주체, 법제도 등 다양한 요소들이 연결된 다층적 체계로 지역문화를 바라보는 것을 말한다.¹⁾

주지하였듯이, 1990년대 지역문화정책은 ‘문화의 민주화’의 기치 아래 문화원, 문화예술회관, 문화의 집 등 표준화된 문화예술 공간 및 시설을 전국에 보급하는 하향식 추진체계로 이루어졌다(이원태, 1995). 중앙정부의 집중된 관리 하에 동일한 형태의 공간에서 지역 고유성과 관계없이 순회사업 등의 획일화된 프로그램이 운영되었고, 지역 개별 생태계에 대한 정책적 관심이 투여되지 못했다(양혜원, 2015). 이와 대조되는 상향식 추진체계를 처음 논의하게 된 계기는 2001년 ‘지역문화의 해’ 행사이다. 이 행사를 통해 지역 예술가 및 예술단체의 활동을 조명하고(부천문화재단, 2020), 그들이 생산하는 지역 특성화된 콘텐츠의 가치를 인식하게 되면서 지역문화 생태계를 조성하려는 노력이 시작되었다(류정아, 2009).

2010년 전후로 상향식 관점의 중요성이 지역문화정책 담론 안에서 처음 제기되었으나, 실제 정책 및 사업이 처음부터 이런 방향으로 추진된 것은 아니다. 담론에 대응하는 정책적 추진력이 만들어지지 않았기 때문이다. 2014년 ｢지역문화진흥법｣ 제정 이후 본격적으로 상향식 관점의 정책이 추진되게 된다. 그렇다면 지역문화정책의 상향식 관점이란 구체적으로 어떤 것인가? 그리고 상향식 정책 추진을 통해 조성하고자 하는 지역문화 생태계의 모습은 무엇인가?

첫째, 상향식 추진체계는 지역문화 네트워킹 강화 및 다양한 참여자들 사이의 소통기반 구축을 목표로 하였다(류정아, 2012). 2010년대 초반 발간된 지역문화정책 문서에서 처음 단서를 찾을 수 있는 네트워킹과 소통은 법 제정 이후 문화도시사업을 통해 구체화되었다. 예를 들어, 2018년 시작된 문화체육관광부의 문화도시사업은 다양한 민-민 또는 민-관 소통 채널을 형성하는 시민 중심 협의체 조성을 강조하고 있으며, 중앙 및 광역의 문화행정기관은 분권형 지역문화사업을 확대하여 하위기관 및 민간 거버넌스의 정책 참여 영역을 확대하였다(서울문화재단, 2021). 대표적으로 서울문화재단의 분권형 사업은 지역문화사업뿐만 아니라, 예술창작 및 예술교육 영역까지 지역문화재단이 거점이 되는 네트워킹의 형태로 사업을 운영하고 있다.

둘째, 하드웨어·소프트웨어·휴먼웨어를 종합적으로 접근하는 생태계적 관점을 의미한다. 문화도시사업은 장소-콘텐츠-인력 통합 지원을 통해 문화를 통한 지역발전 계획 전반을 장기적 관점에서 추진하며(문화체육관광부, 2021), 지역문화 생태계 우수사례로 언급되는 공유성북원탁회의는 문화적 도시재생을 통한 공간 조성 및 여기에 연계된 인적자원을 결합하여 종합적인 생태계를 구현하고 있었다(안지언·김보름, 2018).

셋째, 상향식 추진체계 속에서 문화의 사회적 가치에 대한 인식이 높아지고 있다. 기존 도시형 문화정책사업과 비교하였을 때 최근 진행되는 문화도시사업은 시민중심의 사회적 가치 실현이 중요한 목표로 제시되며(서우석·조광호, 2019), 지속가능성, 문화다양성, 문화민주주의 등이 지역문화 생태계가 지향해야 할 가치체계로 제시되고 있다(서울문화재단, 2020).

기존 연구는 상향식 추진체계를 위한 조직 모델이자 지역문화정책의 패러다임 전환을 위한 플랫폼으로 거버넌스의 역할을 중요하게 고려하였다. 서순복(2004)은 지역문화정책에 대한 총체적 접근의 필요성을 역설하며, 이를 구체화하기 위한 방안의 하나로 주민의 자발적 참여확대와 문화거버넌스의 강화를 논의하였다. 강원재(2020)는 건강한 지역문화 생태계의 조건을 거버넌스라고 언급하며, 지역문화주체들이 등장 및 성장하고 협력하는 체계를 거버넌스에서 구축해야 한다고 말하였다. 특히 거버넌스는 구성원 간 상호작용의 모든 과정을 의미한다고 이해하였다. 서우석과 조광호(2019)의 연구는 리버풀을 유럽문화수도 거버넌스의 성공 사례로 언급하며, 문화가치를 시민중심의 사회가치로 전환하고, 사회적 실현으로까지 확산시키기 위해 문화도시 거버넌스의 활성화가 중요하다고 말하였다. 성북구의 지역문화 거버넌스인 공유성북원탁회의 관련 연구에서도 거버넌스를 통해 성북지역에서 활동하는 사람들 사이의 관계망을 형성하고, 나아가 지역의 자원을 공동자원으로 전환하는 커먼즈적 사고를 통해 지역문화 생태계의 공존 및 협력을 달성할 수 있다고 보았다(권경우, 2016; 이원재, 2020).

그런데 거버넌스라는 조직을 만들고 운영하는 것만으로는 공공과 민간 등 다양한 이해관계자 사이의 소통과 협력이 담보되지 않는다. 이미 거버넌스 구축이 활성화되기 이전부터 추진위원회, 운영위원회, 협의체 등의 이름으로 민관협치를 위한 기구가 운영되었지만, 명목적 기구로만 존재하여 실질적으로 운영되지 않은 사례가 많기 때문이다. 결국 거버넌스라는 조직의 유무에서 나아가 거버넌스의 구성 요소를 개념화하고, 각 요소의 구축 정도에 따른 실제 활성화의 정도를 평가해야 한다.

지역문화 거버넌스 관련 기존 연구에서 제시한 거버넌스의 활성화 척도로 다음의 연구들을 소개할 수 있다. 먼저 이원재(2020)는 공통감각, 시민력, 조직 구조 및 체계로서의 협치를 거버넌스의 세 요소로 제안하며, 거버넌스가 구조만으로는 작동하지 않으며, 가치관과 정체성으로서의 공통감각과 조직을 이끌어가는 시민력의 필요성을 역설하였다. 오은비 외(2019)는 공동목표, 협력적 의사결정, 협력적 사업추진, 관계자 의견수렴을 거버넌스 형성의 측정 지표로 설정하였다. 경남지역의 지역문화정책에 관한 비영리민간단체 종사자를 대상으로 진행한 연구에서는 참여, 협력, 공동의사결정을 거버넌스의 구성 요소로 보았다(강경화·최희성·이시원, 2017). 여기서 ‘참여’는 민간의 지역문화단체의 지역 문화행사 참여 여부, ‘협력’은 공공과 민간의 상호 협력 정도를 의미하며, ‘공동의사결정’은 중요한 정책 결정과 책임에 대한 참여 및 분담 정도를 의미한다. 조광식 외(2007)는 문화거버넌스의 형성 수준을 정책과정의 참여, 담당부서와의 협력관계, 문화행사 개최의 의사결정의 세 가지로 보았으며, 구체적으로 ‘협력관계’는 이해관계자 간 신뢰 수준과 공동 목표에 대한 인식의 정도로 보았고, ‘의사결정’은 공공, 민간, 주민 각자가 가진 결정에 대한 영향력 정도로 측정하였다.

다음으로 축제나 지역문화 사업의 거버넌스 사례 연구는 주체간의 네트워크 및 관계 형성의 방식, 특히 수평적 관계와 민주적인 조직 구조를 거버넌스가 활성화되어야 할 방향으로 제안하였다. 국제영화제 거버넌스에 관한 연구에서는 주체 간 수평적 관계 형성과 주체의 명확한 역할 분담을 언급하였다(윤소민·정지은, 2017). 지역문화 활동이 오래되고 활발한 지역인 성남의 지역문화 거버넌스 사례 연구는 위계성을 넘어서는 수평적 네트워크의 구축을 토대로 행정 기관 중심의 열린 네트워크 구축이 필요하다고 제안하였다(이수철, 2008). 부산의 문화적 도시재생 사례로 유명한 또따또가 사업 거버넌스 연구에서는 지역사회에 밀착된 예술가들의 활동을 통해 예술가들의 공동체 형성과 예술가의 지역사회 기여가 가능했다는 점을 밝히며, 예술가와의 수평적이고 민주적인 관계를 중요한 척도로 보았다(박세훈·주유민, 2014).

지금까지 설명한 지역문화 거버넌스의 활성화 척도를 종합하면, 다음의 네 가지 개념을 도출해 볼 수 있다. 첫 번째는 거버넌스라는 조직 구조 및 체계이다. 두 번째는 거버넌스에 참여하는 다양한 이해관계자가 공유하는 공동의 목표이다. 세 번째는 참여 및 커뮤니케이션을 의미한다. 네 번째는 지역문화 생태계에 대한 이해 및 참여 주체의 역량으로 개념화할 수 있다.

먼저 ‘조직 구조 및 체계’는 거버넌스가 명목적인 기구로 존재하는지, 아니면 실질적인 합의·중재·조정 등의 역할을 수행하는지 여부를 뜻한다. 상술한 것처럼 문화정책 분야는 오래 전부터 민관협치 구조를 중시했음에도 불구하고, 한국문화예술위원회 및 지자체 산하 문화정책위원회 등은 명목적 합의 및 중재 기구로 존속하였다. 다시 말해, 이런 조직에서는 합의를 이끌어내는 실질적인 구조가 작동하지 않았다는 의미이다. 그런 점에서 기존 연구는 거버넌스가 갈등조정이나 중재장치 기능을 하는지(강경화 외, 2017) 또는 거버넌스의 독립성을 확보하기 위한 제도적 장치가 마련되어 있는지(윤소민·정지은, 2017) 여부를 중요하게 고려하였다. 한편, 최근 가시화되는 현장의 거버넌스 담론은 다양한 이해관계자 참여를 독려 및 촉진하는 ‘개방성’에 초점을 둔다(손채원, 2019). 소수의 의사결정권자로 구성된 폐쇄적 조직이 아니라, 지역문화에 관심이 있는 사람 모두에게 거버넌스가 열려 있을 때 공공과 민간이 만나는 협의와 합치가 가능하다는 점에서 제안되었다. 이를 종합하면 ‘조직 구조 및 체계’에 관한 논의는 실제 거버넌스 체제가 작동하기 위한 장치의 마련과 참여 및 의사결정 과정의 개방성과 수평성이 담보되는 조직인지의 여부로 수렴된다.

다음으로 ‘공동의 목표’는 서로 다른 이해관계자가 논의 과정을 통해 합의된 목표를 공유하는 것을 말한다. 이원재(2020)는 공동의 목표 대신 ‘공통감각’이란 표현을 빌려 로컬리티, 지속가능성, 문화다양성, 문화민주주의, 마을민주주의 등을 공유성북원탁회의 구성원이 공유하고 있는 공동의 목표라고 설명하였다. 손예령(2019) 또한 서로 공유된 목적의식을 공유하며 소통하는 협력시스템이자 분권시스템이 문화거버넌스라고 개념화하여, 무엇보다 공동의 목표에서부터 소통이 가능하다고 말하였다. ‘공동의 목표’는 비단 문화거버넌스뿐만 아니라, 거버넌스 일반에 관한 논의에서도 거버넌스 구성의 핵심 요소로 언급되고 있다. 대표적으로 Ansell과 Gash가 제안한 협력적 프로세스(collaborative process) 모델이 있다(Ansell & Gash, 2008). ‘대면 대화-신뢰 형성-헌신-공유된 이해-중간 성과’로 구성된 협력적 프로세스에서 거버넌스가 소기의 성과를 달성하기 위해서는 활발한 커뮤니케이션을 통해 도출한 ‘공유된 이해’가 선행되어야 한다.

‘조직 구조 및 체계’ 그리고 ‘공동의 목표’가 거버넌스의 기본적인 토대에 해당하는 활성화 척도라면, 수평적 커뮤니케이션과 자발적 참여는 이렇게 토대를 갖춘 거버넌스가 소기의 목적을 달성하고 활성화되기 위해 필요한 운영의 전략에 해당한다. 정확한 정보전달과 참여과정의 투명성을 보장하는 것을 통해 거버넌스가 지역문화 생태계에서 가지는 의미와 역할이 더 중요하게 인식될 수 있다(손예령, 2019: 155). 특히 정보의 전달 과정이 수평적, 개방적, 민주적이어야 하는데, 거버넌스가 사업을 운영하기 위한 목적보다 우선 정보를 공유하고 교류하는 기능에 충실할 때 더많은 참여자를 유입시키고 생태계 내에서 입지를 확고히 다질 수 있다.

마지막으로 지역문화 생태계에 대한 주체의 이해 정도 및 역량은 거버넌스가 지역문화 생태계에 속한 구성원들을 지역문화로 포섭하고 내재화하여, 지역문화 활성화를 위한 사업 추진으로 나아가게 하는지 여부를 판단할 수 있는 준거이다. 문태현(2005)은 축제 거버넌스 관련 연구에서 참여 주체의 전문성과 지식이 확보되었을 때 거버넌스에 대한 원활한 평가와 피드백이 가능하다고 주장한 바 있다. 만약 활성화된 거버넌스라면 여기에 참여하는 작업만으로도 자연스럽게 지역문화 생태계의 관계 및 특성을 파악할 수 있다. 거버넌스가 생태계적 관점에서 구성되고 운영되기 때문에 거버넌스 참여를 통해 생태계 내 다양한 주체들과 연결되고, 현재 현장에서 시의적인 이슈를 파악 가능하며, 지역문화의 실질적인 변화를 위해 다양한 실험과 시도를 모색할 수 있다. 따라서 과연 거버넌스 주체가 생태계를 얼마나 이해하고 있으며, 지역에 밀착된 활동을 수행하고 있는지 여부를 판단하는 것이 중요하다.

설문 응답자가 문화재단 사업 참여자로서 지역문화재단의 영향력을 높게 평가하고 있을 수 있으며, 이것이 설문결과에 영향을 주었을 가능성을 배제할 수 없다. 그 점을 감안하더라도 설문 응답자들이 지역문화재단의 긍정적 혹은 부정적으로든 강한 영향을 갖고 있다고 볼 수 있다. 서울문화재단에서 진행한 분권형 지원사업(N개의 서울, 지역연계형 청년예술활동 지원, 자치구 지역문화 종합계획 연구지원, 지역극장 모델 발굴 시범사업, 지역문화 거점기관 네트워크 활성화)은 지역의 자원을 갖고 스스로 활동할 수 있도록 돕는 것에 재단의 역할을 두고 있기 때문에, 재단의 역할과 영향에 대해서 사업 참여자들이 여러 가지 의견을 가질 것은 분명하기 때문이다.

특히 문화거버넌스를 주도하고 이끄는 중요한 주체가 지역문화재단이라고 인식할 때, 모든 차원의 지역문화 거버넌스 활성화가 유의미하게 나타난 것은 서울 지역 문화거버넌스가 상당수 재단과의 관계에 기반하고 있는 현실을 보여준다. 거버넌스에 참여하는 행위자는 다양하고 유사한 수준의 힘을 갖고 서로간의 논의를 이끌어 나가는 것이 이상적인 모습이라고 여겨져 왔는데(Marx, 2019), 모든 참여자가 같은 수준의 참여를 하는 것은 아닐 수 있다(Warren & Jones, 2018). 문화거버넌스에서는 성별, 인종, 종교에 따른 참여가 다르게 나타나기도 했는데, 영국 버밍엄에서는 지방 정부의 정책 변화 및 예산 삭감으로 인해 참여자 자체가 줄어들기도 했다(Warren & Jones, 2018). 한국의 지역문화재단들은 시설관리, 문화예술활동의 직접창작보급사업, 교육 사업들을 주로 운영하며 해당 지역의 문화정책구성과 집행에 큰 영향을 끼치고 있다(나보리, 2022). 지역문화재단은 지자체 정부의 출연금 및 위탁사업비, 중앙정부의 보조금 등을 주 재원으로 하여(나보리, 2022), 자원 확보능력 및 정보수집 차원에서 시민 개인, 예술가, 예술단체 등 다른 행위자들보다 상대적으로 우위를 점할 가능성이 있다. 스위스 맥락에서 문화 거버넌스는 전문가 위원회의 활동에 기대고 있지만, 이들의 어젠다는 정부가 정해 주는 경우가 대부분이라는 점에서(Marx, 2019) 공공부문의 문화 거버넌스에 대한 영향력 수준이 높은 것을 가늠해 볼 수 있다. 이에 따라 지역문화재단은 지역에서 거버넌스를 조직하는데 기여하는 사업, 거버넌스를 유지하는데 필요한 자원 등을 제공하는 역할을 하며, 지역문화 거버넌스의 구성 및 운영 등에서 주도적 역할을 수행하고 있는 것으로 보인다.

다음으로 ‘예술가 및 예술단체’는 관계적 지역문화자원 중 ‘지역문화재단’ 다음으로 지역문화 거버넌스 활성화에 유의미한 영향을 미치는 변수인 것으로 확인되었다. 지역문화 거버넌스 활성화의 네 개 범주 중 조직구조 및 체계, 공동의 목표, 참여 및 커뮤니케이션에서 긍정적 영향을 주고 있었다. 지역문화 활성화에 관한 다수의 선행 연구는, ‘예술가 및 예술단체’를 관계적 지역문화자원의 근간이자 핵심 매개 역할을 수행하는 자원으로 인식하고 있었다. 플로리다의 창조계급론은 한 지역이 타 지역의 예술가 및 예술단체를 강제 유입하거나 이식하는 극단적인 사례를 언급하며, 지역과 맺어진 기존의 관계나 로컬리티에 대한 이해가 없더라도, 창조 역량을 가진 인적자원의 단순 이식만으로도 지역 발전에 유의미한 영향을 끼친다고 주장하였다(Florida, 2004). 한편 마르쿠젠은 예술가가 지역문화 발전에 어떤 방식으로 영향을 미치는지 그 메커니즘을 설명하였다. 그는 예술가의 예술적·미적 활동이 가시적으로 드러나는 지역에서 주민들이 지역예술가들의 작품을 구매하고 관련 활동에 더 활발히 참여하는 경향이 있음을 밝혔는데(Markusen, 2006: 1932), 이를 ‘수입대체 활동(import-subsituting activity)’이라 명명하며, 지역 내에서 생산된 예술적 활동이 지역 내에서 선순환하여 도시의 발전을 가능하게 한다고 주장하였다.

성북의 지역문화 거버넌스인 공유성북원탁회의를 마르쿠젠이 의미한 ‘수입대체 활동’의 예로 볼 수 있다. 공유성북원탁회의는 설립 초기부터 ‘거주지이자 곧 활동의 무대가 되는 지역’을 지향했다. 성북에 주소지를 두지만 활동으로 연결되지 않던 사람들에게는 활동을 제안하고, 성북에서 활동을 하지만 거주하지 않는 사람들에게 성북으로의 정착을 권유하며, 내가 살고 있는 지역에 대한 관심이 곧 자신의 창작 및 작업과 연결되는 지역문화의 장을 만들어왔다(이원재, 2020). 이처럼 지역을 창작 및 작업의 대상이자 무대로 인식하는 예술가와 예술단체가 풍부할 경우 거버넌스 활성화 수준이 높다는 것을 알 수 있다.

마지막으로 통제변수 중 ‘지역문화 업무 비중’이 지역문화 거버넌스 활성화에 일관되게 긍정적인 영향을 끼치는 것에 대해 논의하고자 한다. 이를 해석하면, 지역문화 업무에 많이 참여하면 할수록 지역문화 생태계에 대한 지식과 역량이 증진되고, 참여 및 커뮤니케이션이 이루어지는 조직구조 및 체계에서 공동의 목표를 설정하게 되는 것을 말한다. 최근 여러 문화행정기관에서 추진하는 지역문화사업은 대부분 거버넌스 구조로 작동된다. 여기서 거버넌스 구조란, 일방적으로 사업을 추진하기보다 이 사업에 관심을 가지는 민간의 이해관계자를 발굴하고 모집한 후, 공공과 민간 사이의 논의와 협력을 통해 사업을 운영하는 것을 말한다.

본 연구의 대상인 서울시 분권형 사업 중 하나인 서울문화재단의 ⟨N개의 서울⟩ 사업은 거버넌스 구조를 강조하는 대표적인 사례 중 하나이다. 이 사업은 ‘지역문화 기반 조성’을 사업의 주요 목표로 설정하고, 기반을 조성하기 위해 지역문화 활성화에 관심 있는 지역의 주체를 찾고 발굴해서 하나의 협의체를 조직할 것을 주문한다. 지역문화진흥원에서 운영하는 지역문화 및 생활문화사업 또한 협의체나 거버넌스를 구성해 함께 논의하는 구조를 만들고 있다. 문화체육관광부의 문화도시사업에서도 시민협의체라는 이름으로 사업에 연계되는 주체를 계속 확장하는 형식이다.

즉, 이렇게 거버넌스 기반의 정책 환경에 노출됨에 따라, 지역문화재단의 직원이나 민간의 예술가 및 기획자 모두 지역문화사업에 참여하는 과정에서 자연스럽게 거버넌스 구조를 경험하게 된다. 따라서 지역 현장에서 운영되는 거버넌스는 민간에서 자발적으로 조직된 형태는 거의 존재하기 어려우며, 공공에서 주도해 민관협치 형식의 조직체를 구성하고, 여기에 참여할 사람을 모집하는 형태로 운영된다. 이런 상황에서 관계적 지역문화자원이란 자생적으로 또는 자발적으로 상황과 환경에 따라 만들어지는 부산물이 아니고, 지역문화정책과 사업을 통해 계획적으로 그리고 의도적으로 고안되고 조직된 정책의 목적이자 성과일 가능성이 높다.