지속가능한 문화영향평가를 위한 중앙정부와 지방정부의 협력 방안 연구

현재 문화영향평가 관련 내용이 포함된 지방자치단체 자치법규는 총 15건이다. 2014-2015년 전라북도와 서울특별시 성북구를 시작으로 2017년 1건(서울특별시), 2018년 2건(경기도, 강원특별자치도 춘천시), 2019년 2건(경기도 성남시, 전라남도), 2020년 4건(충청북도, 대구광역시, 부산광역시, 전라남도), 2021년 4건(광주광역시, 전라북도, 부산광역시, 제주특별자치도)까지 관련 자치법규 제정이 꾸준히 진행되다가 2022년 이후 별다른 움직임이 없는 상태이다.

그림 1. 문화영향평가 관련 자치법규 제정 연혁 자료: 국가법령정보센터(법제처), 자치법규정보시스템(행정안전부) 홈페이지.

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광역지방자치단체를 기준으로 살펴보면 ‘문화영향평가 조례’를 별도로 제정하였거나, 문화영향평가 관련 내용이 포함된 자치법규를 가지고 있는 지역은 17개 중 10개(서울특별시, 부산광역시, 대구광역시, 광주광역시, 경기도, 충청북도, 전라북도, 전라남도, 강원특별자치도, 제주특별자치도)이다. 나머지 7개 광역지방자치단체(인천광역시, 대전광역시, 울산광역시, 세종특별자치시, 충청남도, 경상북도, 경상남도)의 문화영향평가 관련 자치법규는 아직 제정되지 않은 상황이다.

광역지방자치단체 중 6개는 ‘문화영향평가 조례’를 별도로 마련하여 운영하고 있다. 2018년 경기도를 시작으로, 2019년 전라남도, 2020년 충청북도와 대구광역시, 2021년 광주광역시와 전라북도가 관련 조례를 제정하였다.

조례 내용은 정의, 목적 및 시행, 지방자치단체(시장, 도지사) 책무, 다른 조례와의 관계, 평가계획, 평가대상, 고려사항, 평가방법, 결과반영, 위원회 설치, 재정지원, 교육, 전담직원, 평가센터·설치, 평가위탁, 지도·감독, 협력체계 구축 등으로 구성되어 있다. <표 2>와 같이 조례 항목을 비교해 보면 전반적으로 비슷하게 구성되어 있으나, 위원회 설치, 재정지원, 평가위탁, 지도·감독, 협력체계 구축 등에서 약간의 차이가 있다. 특히 경기도와 전라북도는 재정지원에 대한 항목이 포함되어 있고, 광주광역시의 경우, 지도 및 감독, 협력체계 구축에 대한 내용이 포함되어 있다.

한편, 문화영향평가 조례를 별도로 제정하지 않는 지역은 문화도시, 지역문화, 생활문화, 문화예술 진흥 조례 등에서 문화영향평가 내용이 일부 포함된 것을 확인할 수 있었다. 지방자치단체 현행 자치법규 중 문화영향평가 내용을 일부 포함하고 있는 자치법규의 현황은 <표 3>에서 확인할 수 있다.

조례에 의거한 지방자치단체 문화영향평가 운영 체계는 현재 각 지방자치단체 문화 관련 부서에서 담당하고 있으며, 전국 지방자치단체 중 온라인 홈페이지 조직도에 문화영향평가 담당 공무원을 지정해 놓은 지역은 서울특별시, 대구광역시 2곳에 불과하다. 그리고 행정기구 설치 및 정원 운영에 관한 조례 시행 규칙에 문화영향평가 업무를 정한 곳은 전라남도 1곳으로 확인된다. 지방자치단체 문화영향평가는 2018년 서울특별시, 경기도를 시작으로 2021년 부산광역시까지 총 3개 광역지방자치단체에서 자체 조례에 의해 수행되었다. 2019년에는 평가 수가 6건으로 전년도에 비해 배로 확대되었지만, 서울특별시는 2019년, 경기도는 2021년, 부산광역시는 2022년 이후로 평가를 진행하지 않고 있다. 또한 서울시, 경기도, 부산광역시 외 조례가 있는 다른 지역은 자체적으로 평가를 수행하고 있지 않다.

지방자치단체 문화영향평가 평가 대상은 시설건립 및 재생사업 6건, 도시재생사업 6건, 문화도시 사업 2건, 기타 1건(도시재생 및 문화도시 사업)으로 시설건립 및 도시재생과 관련된 사업들을 주요 대상으로 하여 평가가 진행되었음을 알 수 있다. 특기할만한 점은 2019년부터 2021년까지는 도시재생사업이, 2021년부터 2022년까지는 문화도시 사업이 주요 평가 대상이었다는 점이다. 이를 통해 정부 정책 방향과 연계하여 평가가 이루어지고 있다는 사실을 알 수 있다.

지방자치단체 문화영향평가 평가 지표의 경우 자체 지표를 개발하여 평가를 시행한 곳은 서울특별시가 유일하다. 경기도는 실행방안 연구(2017)를 통해 문화체육관광부 지표를 활용할 수 있도록 개발하였지만 연구 결과를 활용하지는 않았다. 부산광역시도 마찬가지로 지역 특색에 맞는 특성화지표를 추가하였지만 문화체육관광부 문화영향평가 지표를 준용하여 평가를 진행하였다. 평가 운영 방식은 광역지방자치단체 문화영향평가 담당자를 중심으로 문화체육관광부 문화영향평가 유형 중 전문평가에 해당하는 제3의 평가기관을 선정하는 방식으로 진행되었다.

지방자치단체 문화영향평가에 대한 연구는 한편으로는 지방자치단체와 지방자치단체출연 연구원(이하 ‘지방연구원’)을 중심으로, 다른 한편으로는 문화체육관광부와 한국문화관광연구원을 중심으로 진행되었다. 지방자치단체 주도의 연구와 중앙정부 주도의 연구를 비교해 볼 때, 지방자치단체 문화영향평가의 발전방안에 대한 견해 차이를 발견할 수 있다.

먼저, 지방자치단체 주도의 연구에서는 지방자치단체가 평가 제도를 운영하는 데 있어서 자율성과 독립성을 확보해야 한다는 내용이 강조된다. 지방자치단체 중심의 문화영향평가는 지역 주민이 문화 창조의 주체가 되는 ‘문화 민주주의(Cultural Democracy)’에 기여해야 하며, “문화 민주주의 실현을 위해서는 정부 혹은 전문가 시각에서 벗어나”, “다양한 지역에서 각각의 지역적 특성이 반영된 정책과 계획이 수립 및 시행”되어야 한다는 것이다(김성하, 2017: 30). 이를 위해 지방자치단체 문화영향평가를 중앙정부에 제출하고 검토 받는 방식은 제고되어야 하며, 지방자치단체로의 정부 예산과 권한의 이양이 이뤄져야 한다고 강조하였다(김성하, 2017: 30). 또한 문화 민주주의 기반 확충을 위해서는 무엇보다 “지표체계의 구성, 운영방식의 체계성, 운영관점의 혁신성”이 필요하다는 의견도 제기되었다(최혜자 외, 2017: 128). 이러한 이유로 지방자치단체 주도의 연구에서는 자체적인 평가 운영체계 마련과 평가지표 개발, 평가대상을 선정하는 독자적인 방식 구축에 대한 내용이 주를 이룬다(김성하·황선아, 2016; 김광욱, 2017; 민인철, 2018; 김태영·이은영, 2019). 한편, 평가제도의 안정적 운영을 위한 협력방안도 논의되고 있다. 협력은 주로 기초자치단체와 광역자치단체 간 광역네트워크 구축(김성하, 2016), 인접 광역자치단체인 광주광역시와 전라남도의 협력체계 구축(김광욱, 2017; 민인철, 2018), 지역 행정기관과 전문가 및 도민의 참여(김태영·이은영, 2019), 서울시와 서울문화재단, 서울연구원 등 문화영향평가 관련 기관들 간 협의체 구성(백선혜·라도삼·이정현, 2021) 등으로 이뤄진다.

지방자치단체 주도 연구에서 지역의 자율적, 독립적 평가제도 운영이 강조되는 반면, 중앙정부 주도 연구에서는 중앙과 지방의 협력체계 구축, 역할 분담에 대한 내용이 강조된다. 2017년, 문화체육관광부의 연구에서는 평가 수행체계의 측면에서, 중앙의 문화영향평가위원회와 지역문화영향평가위원회의 주요 관계자들이 평가와 관련된 사항들을 함께 논의하는 과정의 필요성이 강조된다(한승준·정상철·양혜원·채경진, 2017). 또한 2020년 연구에서 연구자들은 문화영향평가 제도의 지속가능한 발전을 위해 중앙정부와 지방정부가 보다 긴밀하게 협력할 것을 제안하는데, 특히 제도적인 측면에서 중앙정부가 지방자치단체의 문화영향평가 관련 조례 신설을 지원하고, 표준조례안을 마련해야 한다고 설명한다. 수행체계의 측면에서는 문화영향평가 제도의 총괄부처를 문화체육관광부로 지정하되, 타 영향평가처럼 문화영향평가 전담부서를 설치하고, 중앙행정기관 및 지방자치단체가 협력하여 제도의 정착과 확산을 도모할 것을 제안한다(김면·이경진·김윤경, 2020: 111-112). 이를 통해 중앙과 지방의 협력이 “기초-광역-중앙 평가전담기관의 운영 체계”로 확장될 수 있다는 것이다(김면·이경진·김윤경, 2020: 115). 마지막으로 이 연구에서 주목할 점은, 평가방식과 관련하여 중앙과 지방의 평가대상을 구분하고, 지방은 자체평가를 활성화해야 한다고 제안한다는 점이다. 평가대상 선정과 관련하여 중앙부처는 영향범위가 전국 단위 혹은 최소 2개 이상의 광역 단위인 법, 정책, 사업 등을 평가대상으로 하고, 지방자치단체는 영향범위가 지역 단위인 법, 정책, 사업 등을 평가대상으로 해야 한다는 의견이다(김면·이경진·김윤경, 2020: 102). 또한 지방자치단체들은 전문평가 방식으로 평가를 수행하고 있으나, 자체평가를 도입하는 것이 더 효과적일 것이라는 의견도 제시한다. 자체평가는 정책소관기관 담당자가 직접 계획 및 정책의 문화적 영향력을 판단하는 과정이므로 평가 결과가 정책의 수정 및 보완에 반영되도록 함으로써 제도의 지속적 발전에 기여할 수 있다(김면·이경진·김윤경, 2020: 105).

타 분야 영향평가에 대한 선행연구에서도 중앙정부와 지방정부의 역할 구분 및 협력 방안 마련이 평가제도 활성화를 위한 시급한 과제로 제시되고 있다. 먼저 환경영향평가의 경우, 지방자치단체는 환경영향평가법에 따라 조례를 제정하고, 이에 의거하여 해당 지역의 정책사업 등에 대해 환경영향평가를 실시할 수 있다(이종욱·조경두, 2022: 227-228). 환경영향평가에서는 별도 조례를 마련한 지방자치단체와 환경기본조례 내부에 환경영향평가 관련 규정을 담고 있는 지방자치단체가 구분되는데(선효성·조공장, 2015: 31-33), 후자처럼 조례가 체계적으로 제정되지 못했거나, 조례가 제정되어 있더라도 형식적으로만 평가를 진행하고 있는 곳에서는 이 평가제도가 사실상 실효성 있게 운영되지 못한다는 점이 지적되고 있다(이종욱·조경두, 2022: 227-228). 이러한 문제를 해결하기 위해서 조례 등을 통해 지방자치단체의 평가대상 사업을 정확히 확정해야 하고(김진오·민병욱, 2020: 136), 중앙과 지방의 원활한 협의를 위해 지침서(guideline)를 마련해야 한다는 의견이 제기된다(이종욱·조경두, 2022: 228). 또한 규제적 평가에 대한 부정적인 인식 개선, 전문인력의 한계 극복, 관련 부서 협업 활성화 등이 필요하다는 의견도 있다(선효성·조공장, 2015: 31-33). 환경영향평가의 개선 방안으로 중앙정부와 지방정부의 협력을 강조하는 연구에서는 중앙정부가 지방정부의 담당자들과 교류하면서 교육을 지원해야 하고, 지방정부와의 협력을 통해 다양한 의사결정 모델을 개발해야 하며, 전문 인력과 경험을 공유해야 한다는 주장이 제기된다. 중앙정부와 지방정부의 평가가 중복되지 않도록 평가대상을 구분할 필요가 있는데, 지방자치단체가 평가하기 어려운 일정 규모 이상의 사업은 중앙정부에서 담당하고, 지역의 문화적, 자연적 특수성을 고려할 필요가 있는 사업은 지방정부에서 담당하자는 것이다(김진오·민병욱, 2020: 141-142).

다음으로 성별영향평가의 경우, 중앙정부와 지방정부는 2011년 성별영향분석평가법 제정에 따라 성별영향평가를 의무적으로 실시하게 되었으며, 이 평가제도는 강력한 시행력을 갖추게 되었다(이기순, 2015: 134). 법 제정으로 지방성별영향평가위원회 설치, 성인지예산과의 연계, 지방자치단체의 특정성별영향평가 근거 마련 등 추진 체계가 점차 개선되었으며(박사옥·박윤환, 2022: 203), 이에 따라 2013년에는 중앙행정기관과 지방자치단체가 총 20,372개의 법령·계획·사업에 대해 평가를 실시하여 행정기관별로 평균 67개의 평가를 담당했을 정도로 평가 수가 양적으로 증가하였다(이기순, 2015: 134). 또한 기초지방자치단체에서 조례가 제정된 이후, 시민들의 참여와 민관 협력을 통해 성평등 정책에 대한 관심이 높아지는 등 질적인 변화가 이뤄졌다(이기순, 2015: 135). 그럼에도 불구하고 평가 결과가 정책에 제대로 반영되지 못하고 있다는 의견이 제기되고 있으며(김경희·백영주·김둘순·이진옥·여명희, 2008: 200), 평가 주체인 공무원들의 양성평등에 대한 이해가 부족하여 제도의 효과를 기대하기 어렵다는 문제점도 지적되고 있다(이은아, 2018: 162-163). 이에 따라 여러 연구자들이 제도 개선에 대한 의견들을 제시하고 있는데, 이 의견들은 대부분 중앙정부와 지방정부의 협력을 전제로 하고 있다는 점에서 공통점을 갖는다. 먼저, 지방자치단체 성별영향평가의 제도를 질적으로 개선하기 위해서 명료한 법적기반 마련, 담당부서의 설치, 중앙정부와 지방정부 간 정보교환 및 협력관계 구축, 재정적 지원, 정책결정 권한을 가진 고위 관리직의 관심, 인적자원의 확보가 필요하다는 의견이 개진되고 있다(김경희･김둘순, 2010: 61). 또한 성별영향평가에서 공무원의 성인지 역량을 향상시키기 위해서는 교육과 훈련, 컨설팅이 필요하며, 이를 통해 제도 자체에 대한 이해를 높임으로써 평가를 질적으로 개선해야 한다는 의견도 찾아볼 수 있다(김희경·박현신, 2023: 430; 박사옥·박윤환, 2022: 224). 중앙정부는 교육, 훈련, 컨설팅과 관련된 지원 업무를 통해 지방정부와의 협력 방안을 모색할 수 있을 것이다.

이상의 선행연구들을 종합해 봤을 때, 문화영향평가 제도의 지속가능한 발전을 위해서는 중앙정부와 지방정부가 서로의 역할을 명확히 하고, 자신들이 가진 자원들을 교환함으로써 협력해 나가는 것이 무엇보다 필요하다는 점을 알 수 있다. 이 절에서는 문화영향평가 제도의 성공적 안착과 활성화를 위해 중앙-지방의 관계가 어떤 방식으로 설정되는 것이 효과적일지 이론적인 측면에서 고찰해 보고자 한다.

중앙-지방의 협력체계를 마련하기 위하여 먼저 ‘정부 간 관계(intergovernmental relations: IGR)’의 여러 형태를 이해하는 과정이 필요하다. ‘정부 간 관계’라는 용어는 다의적인 개념을 내포하고 있지만(주재복, 2013: 6), 본고에서는 이 용어를 중앙정부 부서와 지방정부 부서 간의 관계로 한정하여 사용한다. 연구자에 따라 정부 간 관계 유형을 분리하는 방식은 조금씩 다르게 나타난다. 1980년대 초, 로즈(R.W.A. Rhodes)는 영국의 정부 간 관계에 대한 실증적 연구를 진행하면서 정부 간 관계를 ‘대리인 모형(Agent Model)’과 ‘동반자 모형(Partnership Model)’으로 구분하였다. 대리인 모형에서 지방정부는 중앙정부의 대리인 역할을 하며, 중앙정부의 감독 하에 정책들을 집행한다. 이때 지방정부는 자율적인 재량권을 거의 보장받지 못하며, 정책을 시행하는 역할로 그 권한이 제한된다. 반면, 동반자 모형에서 지방정부와 중앙정부는 동등한 권한을 가지고 의사결정 과정에 함께 참여한다(Rhodes, 1981: 14). 로즈는 중앙정부와 지방정부가 점점 복잡한 상호의존 관계로 얽혀가고 있으며, 이러한 관계에서는 참여자들의 협상(bargaining)과 전략(strategies)이 강조된다고 설명한다(Rhodes, 1981: 71).

정부 간 관계를 ‘수직적 통제관계’, ‘수평적 통제관계’, ‘상호의존적 협력관계’로 구분하기도 한다(구주영, 2020: 6-7). 수직적 통제관계는 중앙정부에 지방정부가 종속되어 있는 관계를 의미하며, 로즈의 ‘대리인 모형’과 어느 정도 일치한다. 수평적 통제관계는 중앙과 지방이 모두 의사결정의 주체로서 자율적 관계를 형성하고 있는 것을 말한다. 마지막으로 상호의존적 협력관계는 중앙과 지방이 서로의 자원을 교환하고 협상하며 협력하는 관계를 말하며, 로즈의 ‘동반자 모형’과 유사하다고 할 수 있다(구주영, 2020: 6-7). 수직적 통제관계에서 중앙정부는 정책에 대한 의사결정을 내리고 지방정부에게 정책집행을 지시한다. 지방정부는 중앙정부의 지시를 따라 정책을 집행하는 역할만 담당하게 되므로 지방정부의 자치권은 인정되지 않는다(김지선·김정수, 2013: 36). 반대로, 상호의존적 협력관계에서는 지방정부가 중앙정부와 대등한 위치에서 자율성을 인정받으며, 중앙정부와 지방정부는 상호 합의하에 정책을 추진하게 된다(김지선·김정수, 2013: 36).

현재 우리나라의 정부 간 관계는 ‘대리인 모형’ 혹은 ‘수직적 통제관계’와 ‘동반자 모형’ 혹은 ‘상호의존적 협력관계’가 혼재되어 있는 형태로 볼 수 있는데, 지방정부의 권한을 인정하고, 중앙정부와 지방정부가 상호협력하는 관계로 나아가기 위해서는 지방정부를 “다양한 자원과 역량을 보유한 자율적 주체”로 인식하는 것이 필요하며, 행정적, 사무적, 재정적 측면에서 재원조달 방식의 전체적인 조정이 필요하다(구주영, 2020: 7). 현대 사회에서 중앙정부와 지방정부는 다양한 사회문제를 단독으로 해결할 수 없으므로 정부 간 관계는 ‘동반자 모형’으로 점차 이행되어야 할 것이다(구주영, 2020: 8).

한편, 1970년대 이후 미국 연방제(Federal System)의 ‘정부 간 관계’ 연구를 선도해 온 라이트(Deil Spencer Wright)는 정부 간 관계 유형을 “분리형 모델(Seperated Model)”, “포함형 모델(Inclusive Model)”, “중첩형 모델(Overlapping Model)”로 구분한다(Wright, 1978: 20).¹⁾ 분리형 모델에서 중앙정부(연방정부 National Government)와 지방정부(주정부 State Government 및 지역정부 Local Government)는 중첩되는 영역 없이 완전히 분리되어 있다(Wright, 1978: 20). 이러한 정부 형태는 1930년대 전까지 미국의 정부 간 관계에서 확인할 수 있는데, 이 당시 미국의 연방정부와 주정부는 서로 분리된 영역에서 행정부로서의 권한을 행사하였다. 이 관계에서 주정부는 연방정부의 하위 기관이 아니라, 전적으로 독립된 기관으로서의 권한을 가지고 있었다. 다만 지역정부의 경우에는 주정부에 의해서 부여받은 권한만을 행사할 수 있었기 때문에 주정부의 하위 기관으로서의 역할만을 담당하였다. 만약 연방정부와 주정부 사이에 갈등이 생겨 충돌하게 될 경우에는, 사법부인 대법원(Supreme Court)이 갈등 관계를 중재하는 역할을 맡게 되었다(Wright, 1978: 21). 라이트는 이러한 ‘이원적 연방주의(dual federalism)’는 현대의 복잡한 사회 문제를 해결하기에 적합하지 않으며, 현재의 사회, 정치적 조건에서는 사실상 불가능한 정부 형태라고 설명한다.

포함형 모델에서는 지방정부 영역이 중앙정부 영역 안에 포함되어 있으며, 이 때 두 정부는 ‘위계적(hierarchy)’ 관계를 형성한다. 포함형 모델은 크게 세 가지 특성을 갖는다. 첫째, 지방정부는 중앙정부의 강력한 통제에 의해서 혹은 강한 경제적 유인에 의해서 중앙정부의 의사결정에 전적으로 의존한다. 둘째, 중앙정부에 속하지 않는 지방 행정기관의 기능은 점차 쇠퇴해 가거나 그 권한이 약화되어 간다. 셋째, 지방정부에서 공적으로 수행되던 여러 기능들은 중앙집권적이며, 위계적인 체계 안으로 융합되어 간다(Wright, 1978: 27-28).

마지막으로 중첩형 모델에서 중앙정부와 지방정부의 영역은 일부 겹쳐져 있으며, 두 정부는 동등한 권위를 가지고 서로 ‘협상(bargaining)’하는 관계를 이룬다(Wright, 1978: 20). 중첩형 모델에서 각 정부들이 가지고 있는 자원과 영향력은 ‘교환(exchange)’을 통해 서로에게 이전된다. 교환은 협력에 참여하는 각 정부 주체들의 권력 관계를 변화시키는데, 권력은 넓은 범위로 분산되고, 또 거의 동등한 수준으로 각 정부에 배분된다. 권력이 어느 한 정부 주체에 독점되지 않음에 따라, 각 정부 사이에 협력적이면서 동시에 경쟁적인 관계가 형성되며, 협동과 합의 못지않게 갈등과 분열도 빈번하게 나타나게 된다. 라이트는 중첩형 모델이 가지고 있는 이러한 특성을 ‘제한되고 분산된 권력(limited, dispersed power)’, ‘상호의존성(interdependence)’, ‘제한적인 자율성의 영역(limited areas of autonomy)’, ‘협상과 교환 관계(bargaining exchange relationships)’, ‘협력과 경쟁(cooperation and competition)’의 다섯 가지로 제시하고 있다(Wright, 1978: 29).

이상의 세 가지 정부 간 관계 모델을 도식화하면 [그림 2]와 같다.

그림 2. 정부 간 관계(Intergovernmental Relations) 모델

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이 중에서 특히, 중첩형 모델은 문화영향평가를 위한 중앙과 지방의 상호협력적 관계를 설정하는 데 많은 시사점을 제공한다. 정부 간 협력이 이뤄지기 위해서는 세 가지 조건이 충족되어야 하는데, 첫째, 각 정부가 각기 다른 자원, 지식, 기술을 갖고 있어야 하고, 둘째, 상대방이 가지고 있는 자원, 지식, 기술을 필요로 해야 하며, 셋째, 협력을 통한 문제해결이 각 정부 주체가 개별적으로 문제를 해결하는 것보다 효율적이어야 한다는 것이다(조정래, 2014: 181-182). 중첩형 모델은 위의 세 가지 협력 조건과 관련되며, 중앙정부와 지방정부는 이와 같은 전략적 협력 관계를 통해 문화 분야의 다양한 사회문제들을 해결해 나갈 수 있다. 문화기본법 상 중앙정부와 지방정부는 문화영향평가 제도를 시행하는 공동 주체이며, 따라서 각자가 자신들 고유의 평가수행 체계를 바탕으로 자율적으로 평가를 시행해 나가되, 문화기본법에 명시되어 있는 ‘문화적 가치의 사회적 확산’이라는 문화영향평가 제도의 목적을 달성하기 위해 상호 협력해야 하는 관계에 놓여 있으므로 중첩형 모델은 문화영향평가 제도 활성화를 위한 가장 적합한 모델이라 할 수 있다. 이 모델에서 강조되고 있듯이, 중앙정부와 지방정부는 공동의 목표를 설정하고 그것을 실현해 나가는 과정에서 서로가 가진 자원을 교환 및 배분하는 ‘협상(bargaining)’의 방식으로 협력해 나갈 수 있을 것이다.

협력을 통해 중앙과 지방이 독립적으로는 할 수 없는 것들을 해 나갈 수 있어야 협력의 전략적 가치가 생긴다. 그러기 위해서는 중앙과 지방이 각자 잘 할 수 있는 것들을 목록화하고, 그러한 장점들을 공유하면서 역할을 분담하는 과정이 필요하다. 예를 들어 중앙정부는 예산 확보, 인력 충원, 전문성 확보, 전문가 및 전문기관과의 협력, 평가제도 수행경험, 교육 및 연구 등의 분야에서 강점을 가지고 있고, 지방정부는 지역의 문화적 특색에 대한 이해도, 정책관계자(주민 등)와의 친밀한 관계, 지역 정책 담당자와의 연계성, 지역 정책 사업에 대한 이해와 관리·감독 등의 측면에서 강점을 가지고 있으므로 상호간 자원 교환을 통한 전략적 관계 설정이 가능할 것이다.

본 연구에서는 문화영향평가를 받아 본 경험이 있는 중앙, 광역, 기초자치단체 공무원 및 문화 관련 부서에서 문화영향평가 업무를 수행하고 있는 공무원 담당자 총 189명을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문조사는 2023년 9월 5일부터 9월 27일까지 총 23일간 온라인/모바일 조사 방식으로 진행되었다. 이 중 실제 설문참여자는 28명으로, 응답률은 약 14.8% 수준이었다. 설문 참여자의 특성은 <표 6>과 같다.

설문조사의 내용은 크게 문화영향평가 수행 경험, 지방자치단체 조례 및 시행 현황, 지방자치단체 문화영향평가에 대한 의견, 중앙정부와 지방정부의 협력방안 등으로 구성되었다. 특히, 지방자치단체의 자체 문화영향평가가 활발히 시행되지 않고 있는 원인을 파악하고, 이러한 문제점을 해결하기 위해 중앙정부와 지방정부가 어떤 분야에서 협력해야 할지, 그리고 각자 어떤 역할을 담당하는 것이 효과적일지 확인하고자 하였다. 구체적인 설문조사 내용은 <표 7>과 같다.

심층인터뷰는 지방자치단체 문화영향평가 현·전직 담당 공무원 4명, 지역연구기관 소속 전문가 2명으로 구성되었고 인터뷰 방법은 대면인터뷰, 전화인터뷰, 온라인 줌(zoom)을 통한 인터뷰로 진행되었다. 본 심층인터뷰는 지역 전문가의 조례에 대한 의견 및 중앙과 지방의 협력을 위한 실효성 있는 방안을 도출하는데 의미를 두었고, 지방자치단체 문화영향평가 현·전직 담당 공무원의 문화영향평가에 대한 인식 및 경험, 지역 현장에서 실질적으로 제도를 운영하는 것의 한계에 대한 의견을 수렴하고자 하였다.

심층인터뷰 주요 질문 내용은 설문조사의 내용과 유사하게 문화영향평가에 대한 인식 및 의견, 문화영향평가 개선방안으로 구성되었다. 세부적으로 문화영향평가의 중요성과 필요성, 평가지표, 평가대상, 지방자치단체 문화영향평가 시행의 어려움에 대한 원인, 지방자치단체 문화영향평가의 한계, 문화영향평가 관련 조례의 보완사항, 지역 및 정책 기여도, 중앙과 지방의 협력에 대한 의견 등을 중심으로 질문하였다.

본 연구를 통해 평가제도 운영에 있어서 중앙-지방의 분리형, 포함형 관계가 모두 적절하지 못하다는 문제의식을 확인하였으며, 이를 바탕으로 중앙-지방의 중첩형 관계를 대안으로 제시하고자 한다. 이를 위해서는 법, 제도적인 측면에서 현재의 분리형 모델을 중첩형 모델로, 수행체계의 측면에서 현재의 포함형 모델을 중첩형 모델로 변화시켜 나가는 과정이 필요하다. 라이트가 제시한 중첩형 모델의 다섯 가지 특성 중에서 ‘상호의존성’, ‘협력과 경쟁’이 법, 제도적인 측면에서 보완될 수 있는 부분과 관련된다면, ‘제한되고 분산된 권력’, ‘제한적인 자율성의 영역’, ‘협상과 교환 관계’는 실제 평가운영과 관련된 수행체계의 측면에서 보완될 수 있는 부분과 관련된다고 할 수 있다.

먼저 현재 법, 제도적으로 분리형에 가까운 정부 간 관계를 상호의존적이며, 협력과 경쟁이 가능한 관계로 변화시키기 위해서는 문화기본법 시행규칙 혹은 지방자치단체 조례에 협력체계에 대한 내용을 명시할 필요가 있다. 중앙정부와 지방정부가 대등한 관계에서 협력해 나가기 위해서는 사무배분의 조정과 적절한 권한배분, 세원배분과 재원조달 방식 등에서 전반적인 조정이 필요한데(박기관, 2019: 35), 이러한 사무와 권한, 재원에 대한 사항들을 법 개정 등을 통해 보완함으로써 현재의 분리형 관계를 중첩형 관계로 점차 변화시켜 나갈 수 있다. 다음으로 수행체계의 측면에서 포함형 모델을 중첩형 모델로 변화시키기 위해서는 각 정부의 자율적 영역을 확보함으로써 권력을 분산시키고, 각 정부가 가진 자원들이 협상을 통해 교환될 수 있어야 한다. 라이트는 중첩형 모델에서 다른 정부와 중첩되지 않는 각 정부의 고유하고 자율적인 영역에 주목하는데, 이 영역에서 각 정부는 자신들의 자원과 역량을 확보할 수 있게 되며(Wright, 1978: 29), 그것이 협상을 통한 협력을 가능하게 만든다. 포함형 모형에서는 중앙정부가 일방적인 통제 및 감독 권한을 행사하게 되는데, 지방정부의 권익을 보장하고, 공동의 계획을 수립하며 성과를 공유할 수 있는 협의체 구성(박기관, 2019: 39)을 통해 정부 간 협상 및 교환 관계를 형성해 나갈 필요가 있다.

현재 지방자치단체 문화영향평가가 시행되지 않고 있는 상태에서 중앙정부, 광역지방자치단체, 기초지방자치단체가 완전한 형태의 중첩형 모델을 실현하는 것은 사실상 불가능하므로 단계별 실행방안을 수립하는 것이 더 현실적일 것이다. 단기적으로는 중앙정부와 광역자치단체 사이에 협력체계를 만들고, 장기적으로는 기초자치단체가 직접 문화영향평가를 수행하면서 중앙 및 광역자치단체와 협력해 나가는 방식을 고려하는 것이 적절하다고 판단된다.

그림 9. 중앙-지방의 관계 재설정: 단기 중첩형 모델 → 장기 중첩형 모델

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본 연구의 목적은 지방자치단체 문화영향평가의 조례와 평가 현황을 분석하고, 중앙과 지방의 협력을 위한 단기 및 중장기 과제를 제시하는 것이다. 이를 위해 우선 지방자치단체와 중앙정부 주도의 연구를 비교 분석하였다. 지방자치단체의 연구는 지역의 자율성, 독립성을 중시하며, 중앙정부 주도의 연구는 중앙과 지방 간의 협력과 역할 분담을 강조하였다. 이러한 다양한 견해를 바탕으로 중앙과 지방의 협력체계 구축의 필요성을 인식하였다.

이론적 배경으로 라이트의 미국 내 정부 간 관계에 대한 설명을 활용하여 문화영향평가에서의 중앙과 지방의 협력체계 모델을 제안하였다. 2022년 이후 지방자치단체에서의 평가는 중단되었으며, 지역 조례가 사문화될 위기에 처해 있음을 확인하였다. 이에 따라 문화영향평가를 추진했던 담당자(공무원)들과 지방자치단체 문화영향평가 전문가들을 대상으로 조사 및 인터뷰를 진행하여 인식의 한계, 법·제도적 한계, 평가 운영의 한계 등 다양한 한계들이 존재하고 있음을 확인하였다.

이 연구는 지방자치단체 문화영향평가의 지속가능성을 위해 중앙과 지방의 협력체계를 제안하였다. 법률 및 제도 개선을 통해 중앙과 지방이 평가 대상 및 수행기관의 참여도를 적절히 조절하고, 자원 교환 및 협상을 통해 공동의 목표를 달성할 수 있도록 제안하였다. 또한 평가대상 및 방식, 평가지표, 교육 및 전문가풀 공유, 홍보 및 인센티브, 사후 모니터링, 성과공유 등 문화영향평가의 중앙과 지방의 협력을 위한 다양한 단기 및 중장기 과제를 제안함으로써 중앙정부와 지방정부 간의 협력을 강화하고, 평가 제도의 안정화 및 지속가능성을 확보할 수 있는 방안을 제시하였다. 이를 위해 중앙정부와 지방정부 사이의 협의체 설립과 운영이 필요하며 협의체 모임을 정례화 하고 관련 기관의 네트워킹이 우선적으로 활성화 되어야 함을 제안하였다.

다만 방법론적 측면에서의 몇 가지 한계점을 인지하고 이를 명시하고자 한다. 첫째, 본 연구에서 채택된 설문조사 방법은 표본 크기가 상대적으로 제한적이었다는 점에서 비판을 받을 수 있다. 이러한 제한성은 연구 결과의 일반화 가능성에 영향을 미칠 수 있으므로, 향후 연구에서는 보다 다양하고 광범위한 대상자 층을 포함시켜 연구의 대표성을 강화하는 것이 필요하다고 판단된다. 둘째로, 본 연구에서 수행된 심층 인터뷰를 통한 질적 조사는 주로 정책소관기관의 담당자와 지역 연구자에 한정되어 진행되었다. 이는 특정 집단에 대한 편향성을 초래할 수 있으며, 따라서 연구의 심도와 포괄성을 증진시키기 위해 질적 접근 방식의 범위를 확장하는 것이 필요하다. 이를 위해, 대상별 포커스 그룹 인터뷰(FGI)와 같은 방법론적 전략을 통해 연구의 질적 깊이를 향상시키고 논증적 접근을 시도할 필요가 있다. 이와 같은 방법론적 개선은 향후 추가적인 연구를 통해 연구의 정밀도를 높이고, 본 연구 주제에 대한 보다 심층적인 이해를 제공할 것으로 기대한다.

문화영향평가 제도가 시행된 지 올해로 10년이 경과하면서 양적·질적 성장을 이루어냈다. 제도가 보다 안정화되고 지속가능하기 위해서는 중앙의 주도를 넘어 지방자치단체와의 협업과 이를 위한 노력이 중요하며, 향후 문화영향평가 협력체계의 실효성을 제고하기 위한 심층적인 논의로 이어지길 기대한다.