문화기반 마을공동체 성장을 위한 정책집행환경 연구

우리나라에서 공동체에 대한 논의는 학술적 논의가 아닌 1980년대 실천적 차원에서 반외세, 반자본적 문화운동으로 시작되었다(정이담 외, 1985). 1997년 외환위기 이후에는 종교적, 생태적 공동체에 대한 개념이 강하였다(최협 외, 2001). 공동체라는 용어가 과거 사회주의 혹은 공산주의를 떠오르게 하여 부정적인 선입견이 있었지만, 최근에는 공동체가 개인주의가 발달한 서구사회에서 심각한 사회문제를 해결하는 방안으로 조명받으며, 우리나라에도 영향을 미치게 되었다(신예철, 2012). 2000년대에 들어서는 한국사회에서도 공동체만들기가 불평등과 갈등, 복지와 건강, 실업과 빈곤과 같은 사회적 문제에 대한 해결책으로 인식되기 시작하면서 국가차원에서 도시계획 정책으로 지방자치단체들과의 협치 체제를 도입하여 마을만들기와 마을공동체 사업을 진행하기 시작하였다(박경섭, 2018).

마을공동체 지원정책은 참여정부의 지역 균형 발전 정책 기조에 따라 행정자치부의 ‘살기 좋은 지역 만들기’, 건설교통부의 ‘살고 싶은 도시 만들기’, 문화체육관광부의 ‘가고 싶은 섬 만들기’ 등 여러 중앙부처가 관련 사업을 진행하였다(진미윤 외, 2007). 이러한 과정은 정부가 추진 방향을 제시하고, 지방정부가 행정 지원을 담당하며, 주민 참여가 장려되는 한국만의 독특한 마을공동체 만들기 체계를 형성시켰다(박소현, 2012). 이와 함께 지방정부는 독자적으로 마을공동체 만들기 정책을 추진하고 있다. 서울시의 ‘마을공동체 기본계획’, 부산시의 ‘커뮤니티 뉴딜기본계획’, 광주 북구의 ‘아름다운 마을만들기 사업’ 등이 대표적이다. 사업에 따라 세부적인 집행 내용은 상이하지만 주민들이 다양한 활동을 하며 소통하여 공동체를 형성하고, 자발적으로 지역문제에 참여하도록 하는 목표는 동일하다.

한국의 마을공동체 사업의 특징은 정부의 지원정책과 밀접한 연계가 있다. 민간 주도적으로 형성되었다고 하더라도 다수의 마을공동체들이 정부의 지원을 받고 있는 실정이다. 그러나 관 주도의 지원 사업이 완료된 이후 마을공동체가 초기 목표대로 공동체성을 유지하며 유대관계를 형성하는지에 대해서는 밝혀진 바가 많지 않다. 2012년 서울시 마을공동체 지원 사업에 참여한 주민 조직 중 1년 6개월 뒤 해당 사업을 계속하는 곳은 51.7%에 그쳤다. 정부의 마을만들기 사업에 참여한 마을공동체 중에 상당수가 사업 완료 이후 마을 활동을 중단하거나 주민 조직이 해산되는 것으로 추정된다(구경하, 2016). 이처럼 마을만들기 사업은 무엇보다 사업비 마련에 어려움을 겪으면서 공동체 유지가 힘들었고, 지원을 받아 형성된 마을공동체도 자생적으로 유지하는데 결속력과 행정적 어려움이 발생하였다(구경하, 2016; 류승한·정윤희, 2008). 또한 여전히 관 주도의 마을공동체 사업은 지역재생차원의 환경개선이나 공동체 개수의 양적 성장을 목표로 하는 사업 초기 단계의 접근에 많이 치중되어 있어, 질적 성장에 대한 제고가 필요한 실정이다. 하지만, 이러한 현장에 대한 문제의식이 있지만, 아직까지 많은 연구가 주민참여 수준의 정도나 공동체 사업의 효과성에만 한정되어 있다. 정부지원을 받은 마을공동체는 질적 성장을 통해 지속성과 자생력을 키우는 것이 중요하다. 이를 위해서는 주민의 참여와 역할뿐만 아니라, 제도적, 환경적, 사회적인 외부변수 역시 중요한 역할을 한다. 따라서 문화기반 마을공동체의 정책집행환경 요인을 분석하여 지속가능하고 성장할 수 있는 성숙한 공동체가 되는 방향성을 제시할 연구가 필요하다고 보았다. 더불어 방법론적으로는 관련 변수와의 관계와 그 맥락을 파악하여 문제가 야기되고, 그에 대한 해결안을 제시할 수 있는 질적사례연구가 적합하다고 보았다.

무엇보다 우리나라의 마을공동체 사업은 자생적으로 형성되어었다고 하더라도 정부의 정책사업의 지원을 받은 경우가 대다수이다. 정부의 지원을 받는 마을공동체는 ‘의도된 공동체(적 관계)’(intended community)로 자연적, 자발적으로 형성된 공동체와는 다른 ‘새로운’ 공동체를 상정한다(김세훈, 2018). 이에 본 연구는 정부지원을 받은 문화기반 마을공동체의 성장을 정부의 정책집행 과정으로 보고 정책집행이론을 활용하여 분석하였다. 정책에서의 성과는 정책기획 단계에서 세운 목표가 정책집행 단계를 거쳐 발생한 정책결과와 어느 정도 일치한다면, 이는 성공적인 정책효과를 가져온 것으로 본다. 하지만 정책목표와 그 결과가 차이가 난다면 무엇 때문에 차이가 나는지 그 원인을 정책집행 단계에서 찾아볼 수 있다(김지선 외, 2019).

정책집행단계에서는 연구에 따라 집행내용, 자원, 구조, 집행자, 집행대상자, 집행결정자 등 다양한 요인을 살펴볼 수 있다. 본 연구에서는 개인이 아무리 적극적인 참여를 한다 할지라도 구조적으로 문제가 있으면 정책이 집행되기 어렵다고 판단하여 정책집행환경을 중점적으로 보고자 하였다.

본 연구는 정책집행환경 요인을 분석하여 어떻게 문화기반 마을공동체가 효율적으로 성장할 수 있는지 살펴보는 데 그 목적이 있다. 정책집행환경 요인에는 사회·정치요인, 정책집행자원 요인, 정책집행내용 요인(이영선, 2001; 이인희, 2016; Mazmanian & Sabatier, 1983)이 있다. 연구질문은 ‘문화기반 마을공동체의 사회·정치요인, 정책집행자원 요인, 정책집행내용 요인은 어떠하며, 공동체의 성장에 어떤 영향을 미치는가?’로 설정하고, 각 요인에 대한 분석을 통해 마을공동체 성장에 대한 이론적 함의와 정부차원의 마을공동체 사업의 효율적인 정책집행과 정책설계를 위한 실질적 함의를 제공하고자 한다.

공동체 개념에 대한 정의를 살펴보면, Hillery(1955)는 공동체가 지리적 영역의 공유, 사회적 상호작용, 공동유대감 3개의 차원으로 구성되며, 공동체를 한 지리적 영역 내에서 하나의 혹은 그 이상의 부가적인 공동의 유대를 통해 사회적으로 상호작용하는 사람으로 이루어진 것으로 정의하고 있다. 세부적으로는, 첫째, 지리적 영역(area of geographics)은 사회적 활동이 이루어지는 구체적인 공간, 장소이며, 사회적 상호작용을 일으키는 물리적, 상황적 조건이다. 둘째, 사회적 상호작용(social interaction)은 인간관계의 네트워크와 조직, 그리고 사회체계 및 제도를 포괄하는 개념이다. 셋째, 공동연대/유대(common ties)는 사회적 상호작용의 결과로서 나타나는 정서적, 상징적, 문화적 현상을 의미하며, 그중 가장 중요하게 다루어지는 것은 구성원들의 정서적 일치, 동질성, 협력의식으로 보고 있다. 이러한 세 차원은 독립된 현상이라기보다 일련의 공동체 과정을 말해주는 복합개념이다(강대기, 2003). 공동체에 대한 국내의 연구에서는 어떤 지역이나 장소를 함께 공유하는 물리적 환경을 기반으로 지속적인 상호작용을 통해 친밀감이나 소속감을 느끼며, 행동이나 목적을 같이하는 집단(이영애, 2007), 공동체 구성원으로서 가지게 되는 연대의식 및 소속감을 바탕으로 다른 사람과의 긍정적인 관계맺음, 참여를 통하여 공동체가 유지되고 발전하도록 하는 실천적 노력(양시내, 2014), 공유된 가치를 바탕으로 한 공동선을 추구하는 지역주민의 집단(심화섭, 2016) 등으로 정의하고 있다.

문화기반 마을공동체는 지역 내에 문화활동를 매개로 소통하는 공동체라고 볼 수 있다. 여기서 문화활동은 음악, 미술 같은 장르적 ‘예술’로의 개념에 국한하는 것이 아닌 일상생활에서 자기를 계발하고 표현할 수 있는 다양한 형태의 활동, 최근의 다원예술이나 생활문화 등 구분이 어려운 새로운 형태의 문화활동을 포함할 수 있다. 이러한 문화활동의 개념은 Williams(1995)이 언급한 문화는 “지적, 정신적, 심미적 개발의 일반적 과정, 인간이나 시대 또는 집단이 지닌 특정한 생활방식, 그리고 지적인 활동 특히 예술적 활동의 실천행위”라는 정의에서 광의적 의미를 이해할 수 있다. 따라서 문화기반 마을공동체는 문화활동을 매개로 구성원이 소통하여 신뢰, 친밀감, 연대의식을 형성하고, 함께 고민을 해결하고, 상호교류하는 역량을 키워가는 공동체이다.

공동체 연구의 방법론적 기초가 되는 접근 이론으로는 구조기능론적 접근방법, 시스템적 접근방법, 갈등론적 접근방법, 생태학적 접근방법, 미시사회학적 접근방법, 사회구성론적 접근방법이 있다. 그중 시스템적 접근방법은 전체를 하나의 시스템으로 보고, 총체적인 관점에서 바라보는 접근방법이다(채혜원·홍형옥, 2002). 본 연구는 이러한 시스템적 관점에서 마을공동체의 정책집행환경 요인을 분석하여 어떻게 마을공동체 성장에 영향을 미치는지 파악하고자 하였다. 이는 자원을 투입하여 활용한 후 다시 산출물을 만들어내는 순환과정을 설명할 수 있는데, 지역공동체를 사회의 구성요소 중의 하나로 보는 관점이 된다. 시스템적 접근에서는 사회적 법규 및 제도, 근린지역의 규모, 형태 등의 다양한 환경적 요인이 이웃 간의 친밀관계와 공동체의 결속력 등의 결과에 영향을 미친다고 보았다. 따라서 이 접근방법이 마을공동체의 성장에 영향을 주는 정책집행 요인을 분석하는데 적절하다고 판단하였다.

공동체 자체가 명확히 규정될 수 없는 복합적 다양성을 내포하고 있어 공동체 성장을 위한 논의도 주목하는 시각에 따라 복합적 요인에 따라 성장을 하게 된다. 마을공동체의 성장은 양적 성장이 아닌 질적 성장, 구체적으로는 구성원들의 성장을 말할 수 있다. 이런 구성원들의 성장에 영향을 미치는 요인에는 공동체 의식, 공동체 역량이 있으며, 공동체가 성장하는 환경 역시 이를 직간접적으로 지지해주는 역할이 필요하다.

공동체 의식은 구성원들이 가지고 있는 소속감으로 구성원들이 집단으로부터 영향을 받고, 구성원들의 욕구와 헌신적인 노력으로 충족된다는 공유된 믿음, 그리고 구성원들의 역사와 장소, 시간 및 경험을 공유하고 있으며, 공유될 것이라는 믿음 또는 헌신이다(McMillan & Chavis, 1986). 김경준(1988)은 이를 “충족감, 연대감, 소속감 및 상호영향의식, 정서적 친밀감”이라고 정의하였다. 이러한 공동체 의식은 공동체가 결속력을 가지고 유지하고 성장하는데 중요한 역할을 한다. Serason(1974)은 공동체의식의 중요성을 거론하면서 사회 구성원들의 생활을 가장 파괴하는 것은 공동체의식의 부재 또는 약화라고 하였다.

공동체 의식이 구성원의 정서적 부분이라면 공동체 역량은 태도적인 부분이다. 공동체 역량은 공동체 구성원들이 활동을 통해 타인과 소통하고 교류하며, 개인적 변화를 경험하고, 지역사회 활동에 참여하며 관심을 가지게 되면서 일어나는 태도의 변화이다. 공동체의 성장에서는 이러한 공동체의 역량이 강화되는 것이 중요하다. 역량강화(capacity building)의 정의는 ‘어떤 적절한 기능을 효과적, 지속적으로 수행하기 위한 개인, 조직, 시스템의 능력을 향상시키는 것(박상아, 2018)’을 의미하는데, 사회복지 분야에서는 역량강화 변화의 이론적 모델로 Parsons(1998)의 모델을 가장 대표적으로 활용한다. Parsons(1998)는 개인적 변화, 대인적 변화, 사회적 변화 등의 역량강화의 주요 요인으로 제시하였다.

마을공동체 사업의 공동체는 자연발생적 공동체와는 달리 정책적 차원에서 성취하고자 하는 목표가 있다. 다양한 활동의 공유로 공동체 의식을 형성하고, 문제를 해결하는 과정에서 주민역량을 키워 궁극적으로는 주민역량을 키우고자 하는데 목표를 두고 있으며, 이것이 공동체의 성장으로 이어진다. 주민들이 자발적 의지와 참여 속에서 마을의 물리적, 사회문화적, 경제적 환경을 종합적으로 개선하여 지속가능한 마을공동체를 형성하는 것으로 이해할 수 있다(Neal, 2005).

그리고 공동체 이론에서는 공동체의 성장을 주민참여와 밀접한 연계가 있다고 보고 있다. 참여주민이 많을수록, 주민의 정책적 결정권한이 높아질수록 상위 단계라고 본다(Arnstein, 1969). 최초로 공동체의 성장단계를 주민참여 수준으로 분류한 Arnstein은 주민이 정책결정 과정에 참여하는 실질적 의미에 따라 총 8단계의 사다리로 조작, 처방, 정보제공, 협의, 회유, 파트너쉽, 권한위임, 주민통제로 표현하였다. 이러한 Arnstein 의 지표는 지역사회 현장에서 일어나고 있는 마을공동체 사업의 민관협치의 진행 정도를 알 수 있는 중요한 지표로 사용되고 있으며, 여러 학자들에 의해 이론적으로 수정·보완되며 인용되고 있다. OECD(2001)는 주민의 참여를 세 단계로 구분하여 마지막 3단계는 정책결정에 대한 권한은 행정이 가지고 있지만, 주민이 정책에보다 적극적으로 관여하는 것을 제시하였다.

국내의 마을공동체의 성장단계 및 주민참여수준에 관한 연구에서는 성장단계를 3~4단계로 구분하여, 1단계를 준비 및 도입단계, 2단계를 실행 및 형성단계, 그리고 3단계를 활성화 및 발전단계로 보았다(김선기·이소영, 2007; 여관현, 2013; 이재민·임지혜, 2016). 대부분 공동체의 성장단계를 사업의 진행정도에 초점을 맞춘 반면, 김찬동(2012)의 연구는 좀 더 공동체의 특성을 고려한 성장단계를 제시하였다. 그는 Arnstein(1969)의 마을공동체 성장단계를 한국의 마을공동체 성장단계에 맞게 번안하여 4단계로 구분하였다. 공동체가 시작되려면 구성원들 간의 감성적인 연계가 필요하며, 공동체의 성장단계는 참여활성화 단계(이성 및 감성적 결합), 공동체성 구비 단계(공동체의 정체성 보전), 준주민자치적 단계(상호작용과 투자), 준단체 자치적 단계(대의기능 포함) 등으로 구분된다고 보았다. 이러한 공동체의 성장단계는 공동체 사업을 진행하는 과정에서 고려할 수 있는 척도가 될 수 있으며, 정책집행 환경은 이러한 공동체의 단계에 따라 변화하고 유연해질 필요가 있다.

일반적으로 정책집행을 분석하고 평가한다는 것은 정책이 의도했던 대로 집행이 되었는지를 확인하고 점검하는 것이다. 즉, 정책의 집행이나 사업의 운영이 원래의 정책계획이나 집행설계에 따라 이루어졌는지를 확인하여 이에서 벗어난 부분을 파악한다(김지선 외, 2019). 정책집행이 성공하려면, 바람직한 방향으로 영향을 미치는 여러 가지 요인들이 정책집행에서 존재하고 있어야 하고, 이러한 요인들이 적절히 배합되어야 한다(정정길 외, 2016). 이러한 정책집행 요인은 연구의 방향성에 따라 다양하게 나타난다.

Sabatier와 Mazmanian(1983)은 이론과 기술 존재, 대상집단의 다양성 등 문제의 해결가능성 요인, 명백하고 일관성 있는 목표, 재정자원 등과 같은 7가지 요소를 포함한 법률적 요인, 그리고 사회경제적 조건과 기술, 문제에 대한 매스컴의 관심, 대중의 지지, 관련 집단의 태도와 자원 등 총 6개의 정책환경적인 요인을 제시하였다. Van Meter와 Van Horn(1975)은 정책의 기준과 목표, 자원, 조직간의 의사전달과 추진활동, 집행기관의 성격, 정치·사회·경제적 조건, 집행자의 성향 등을 제시하였다. 이영선(2001)은 선행연구를 바탕으로 연구목적에 맞게 번안하여 집행환경, 정책내용, 집행자원, 관료제적 구조, 집행자 성향 4개 변수로 분류하여 변수의 인과관계를 분석하였다. 이인희(2016)는 집행환경, 정책내용, 집행자원, 집행구조 등의 네 가지 영향요인으로 분류하였다. 집행환경 요인으로 사회·경제적 환경, 정치적 지지, 언론의 지지, 대중의 지지, 정책내용요인으로 명확한 정책목표, 일관성, 적절성, 집행자원요인으로 재원, 시설의 지속적 관리, 전문인력, 집행구조요인으로 전달체계, 협업, 조직편제(인력 등)를 설정하였다.

본 연구에서는 다양한 정책집행 요인 중에서 마을공동체 사업의 정책집행 환경을 중점을 두고 다음과 같은 주요 요인을 살펴보았다. 첫째, 사회·정치 요인에는 사회적 여건, 정책결정자의 지지, 언론매체가 포함된다. 사회·정치 요인은 해당 정책의 집행이 정치·경제·사회적 상황에 얼마나 영향을 미치는지, 여론의 반응은 호의적인지에 따라 영향을 받을 수 있다(Van Meter & Van Horn, 1975). 우리나라의 경우, 대통령이 관심을 가지는 사업이 순조롭게 진행된다는 것은 새마을사업이나 경부고속도로 건설의 경우에서 알 수 있으며, 대통령의 담화와 지적사항은 비전 수립과 집행체제에 신속히 환류되었다(유훈, 2007). 따라서 정책집행은 정치적 지지를 저해하는 사회·경제적 조건에 변동이 없을 때 성공을 할 확률이 높아진다. 또한 언론이 어떤 사실을 크게 다루거나 작게 보도함에 따라 사회적으로 미치는 영향은 차이가 있다. 일반 국민들은 언론의 보도를 중요하게 생각하고 영향을 받는다(MaQuail, 1977). 언론은 사회의 어느 집단이나 이해관계를 긍정적으로 보도하는가에 따라 여론에 영향을 미치고, 이는 정책집행의 성공과도 연관이 있다. 따라서 언론은 사회·경제·정치적 변화에 대한 일반시민과 정부를 연결시키주는 매개변수의 역학을 담당하고 있다고 볼 수 있다(이영선, 2001).

둘째, 정책집행내용 요인은 정책목표의 명확성, 일관성, 적절성으로 구분할 수 있다(이인희, 2016; EdwardsⅢ, 1980; Van Meter & Van Horn, 1975). 정책내용이 아무리 잘 전달되더라도 정책이나 그 내용이 애매모호하면 정책관련자들, 특히 정책집행 관련자들이 그 정책내용을 실현하기가 어렵기 때문에 정책목표는 명확해야 한다. 또한 정책내용이 상호 모순·대립되는 목표와 수단으로 나열된 경우, 정책집행자들이 무엇을 해야 할지 혼돈되어 정책이 일관성을 읽었다고 볼 수 있다(정정길 외, 2016). 효과적인 정책집행을 위해서는 정책이 명확하며 일관성을 유지해야 한다(유훈, 2007). 내용적인 측면에서 정책문제의 파악, 명확한 목표설정, 정책집행환경의 변화에 적합성 등을 반영하지 않는 단기적 처방은 일관성을 저해하는 요인이 될 수 있다(김연, 2004). 적절성이란 문제해결을 위해 도입한 수단과 방법들이 바람직하게 이루어졌는지를 확인하는 것을 의미한다(최봉기, 2004). 정책내용은 개선의 대상이 되는 현실과 개선을 실현하기 위해 동원되는 수단에 대해 적절해야 한다. 본 연구에서는 적절성을 정책의 내용이 현장과 괴리되지 않는 상태라고 보았다.

셋째, 정책집행자원 요인에는 인적·물적 자원이 포함된다. 정책목표가 명확하고 집단 간 합의를 이루고 집행능력을 가진 집행기관이 정책을 담당하더라도 집행에 필요한 인적·물적 자원의 양이 충분하지 못하다면 그 정책은 의도한 대로 집행되기 어렵다(Mazmanian & Sabatier, 1983; Van Meter & Van Horn, 1975). 전통적으로 인적·물적 자원 그리고 권위를 효율적인 집행의 중요 요소로 보았지만, 최근 들어 정보 및 지식이 중요한 자원으로 부각되고 있다(이인희, 2016). 따라서 집행체계 내에서 지식·정보관리체계를 정립하고, 이를 활용할 수 있는 인적·물적 자원을 확보할수록 집행의 효율성을 높아진다고 볼 수 있다. 특히 최근 공공부분에서는 사업추진시 다양한 주체 간의 협력을 강조하고 있다(Kettl, 2000). 이로 인해 도입된 ‘거버넌스 이론’은 과거의 수직적인 관계의 정책집행이 아닌 다양한 조직들과 협력하는 ‘수평적인 관계’로 정책집행의 새로운 방향성을 제시하고 있다.

질적 연구는 어떠한 문제나 이슈를 탐색해야 할 때, ‘어떻게’와 ‘왜’라는 연구 질문이 생길 때 수행하게 되는 연구이다(Yin, 2009). 그중 질적 연구방법의 하나인 사례연구는 상세하고 심층적인 자료를 수집하여 사례를 서술하거나, 사례에 기반을 둔 주제들을 보고함에 따라 사례의 실제를 깊이 있게 이해하며, 사례와 관련된 맥락을 파악할 수 있는 특징을 가지고 있다(Creswell, 1998).

본 연구는 마을공동체의 정책집행환경이 문화기반 마을공동체의 성장에 어떻게 작용하는지 파악하고자 질적 연구방법인 사례연구를 채택하였다. 문화기반 마을공동체의 정책집행환경 요인의 특징은 어떠한지, 성장에 어떤 영향을 미치는 그 과정을 해석하고자 하는데, 이러한 일련의 과정은 단순히 가설을 검증하는 방법이 아닌 사례의 맥락을 이해하고, 그 이면을 파악하는 질적 연구로 접근해야 복합적인 체계를 분석할 수 있다고 판단하였다. 또한 사례연구는 문제가 야기되고, 그에 대한 해결안이 필요할 때 선택할 수 있는 접근법(Yin, 2009 재인용)이며, 사례연구를 통해 얻어진 결과는 정책, 실행 그리고 미래연구에 영향을 줄 수 있다(Stake, 1995). 마을공동체가 사업지원 이후에 지속성을 잃는 것에 대한 문제를 발견하고, 해결안을 발견하고자 하기 때문에 본 연구의 목적성과 부합한다고 보았다.

사례연구 실행의 명확한 방법은 고정되어 있지는 않다. 그러나 학자들은 대체로 사례연구의 절차를 기본적으로 ‘연구설계-자료수집-자료분석-연구결과’의 단계로 제시하고 있다. 본 연구는 Yin(2009)이 제시한 연구문제, 연구명제, 분석의 단위, 자료와 명제의 연결, 연구결과의 해석 기준에 따른 절차에 따라 연구를 진행하였다. 또한 질적 연구는 가설설정, 자료수집, 자료해석, 결론도출 등이 일방향적으로 전개되지 않고, 동시적으로(synchronic) 혹은 반복적으로(iteratively) 이루어지는 과정을 거친다(박석희·이종원, 2009). 따라서 본 연구에서는 자료를 수집함과 동시에 그것을 해석하고 광범위한 관념들을 검증하고, 다시 추가자료를 수집하게 하는 순환적인 과정을 거쳤다.

질적 연구에서의 연구대상인 표본을 선택하는 것은 정량연구의 크고, 무작위 표본추출과는 달리 일반적으로 작위적이며, 목적 중심이며, 소규모로 이루어진다(Merriam, 1998). 많이 사용하는 방법으로는 ‘편의표집방법’이 있는데, 이는 사회적 관계망 속에서 가장 적합한 것을 표집하는 것인데, 문제는 그 기준이 없기 때문에 정당화가 어렵다는 한계가 있다. 따라서 본 연구에서는 연구대상의 적합성을 확보하고자 다음의 단계로 연구대상을 선정하는 과정을 거쳤다. 먼저, 연구대상을 선정하기 위해 문화기반 마을공동체 사업의 범위를 좁히고자 유형을 구분하였다. 정부부처 및 서울시 마을공동체 사업 총 23개 중에서 연구에 적합한 공동체 사업을 선정하였다. 하드웨어 사업의 경우, 지역환경 개선을 통한 공동체 형성이 중점적이라 한계가 있다고 보고, 프로그램 운영 및 콘텐츠를 통한 주민 참여를 지원하는 소프트웨어 사업을 하며, 오랫동안 사업을 지속하여 안정성과 효과성을 확보하고 있으며, 지원한 공동체가 다양한 문화활동 프로그램을 운영하고 있는지 그 성과를 살펴보았다. 그 결과, 문화체육관광부의 ‘생활문화공동체만들기’ 사업¹⁾이 가장 적합한 것으로 나타났다(<표 1>).

이후 ‘생활문화공동체만들기’ 사업의 담당자 인터뷰를 진행하고 ‘지역의 힘²⁾’ 마을공동체 워크숍에 참여하여, 실제 사업의 방향성, 운영방식, 문화기반 공동체의 활동에 대한 현장 확인을 진행하였다. 그리고 동 사업의 지원을 받은 마을공동체의 경우, 적어도 문화기반 마을공동체의 특성과 성장과정을 포함하고 있다고 판단하여 마을공동체를 직접 방문하고, 사전 실사 조사를 진행한 뒤 사례를 최종 선정하였다.

이러한 과정을 통해 안산 사동 ‘감골주민회’, 안산 대부동 ‘상동공동체’, 안동 신세동 ‘그림애문화마을’ 세 공동체를 연구사례로 채택하였다. 이러한 다수사례연구는 다수의 실험(multiple experiments)’을 한 것처럼 연구과정의 반복과 비교, 그리고 확장을 통해 다수의 사례를 분석하는 것으로, 단일사례연구와 비교했을 때보다 더 설득력이 있으며, 신뢰도와 타당도를 확보하기 용이하기 때문에 선택하게 되었다(Yin, 2009). 선정된 마을공동체는 자생적으로 형성되었다가 정부의 지원을 받으며, 공동체 활동이 활발해졌고, 지원이 종료된 이후에도 현재까지 지속되어 공동체의 자생력을 유지하고 있어 성공사례로 적합하다고 판단하였다(<표 2>).

자료는 심층인터뷰, 문서 및 기록정보, 참여관찰을 통해 수집하였다. 심층인터뷰는 2020년 4월부터 2020년 6월까지 약 3개월 동안 진행하였고, 인터뷰 대상자는 각 공동체에 대해 가장 잘 이해하고 많은 경험이 있는 핵심인력 및 중간지원조직 및 지역활동가들 총 14명을 선정하였다. 질적 면접의 유형으로는 반구조화된(semi-structured) 면접을 사용하였다. 각 연구사례의 핵심관계자에 대한 공동체 사업의 활동기간, 활동내용, 역할 등 기본적인 사항에 대한 질문으로 시작해, 정책집행모형을 기준으로 추가적인 질문과 사례에 맞게 다양하게 다루었다. 자료분석은 Yin(2009)이 제시한 패턴매칭, 사례통합 분석으로 실행하였고, 연구의 신뢰성과 타당도를 높이고자 자료 삼각검증법, 연구자 삼각검증법을 진행하였다.

마을공동체의 연구를 접근하는 방식은 다양한데, 본 연구에서는 그 중 시스템적 접근방법을 사용하였다. 이 방법은 전체를 하나의 시스템으로 보고, 총체적 관점에서 보는 연구로 자원을 투입하여 활용한 후 산출물을 만들어가는 과정을 설명할 수 있는 접근이다. 공동체 성장에 있어 정책집행환경 요인을 분석함으로써 성장에 긍정적인 요인들을 파악할 수 있다고 보았다.

본 연구에서는 최근 국내에서 수행된 연구들 중 통합적 접근법의 관점에서 분석틀을 구성한 이영선(2001), 이인희(2016), Mazmanian과 Sabatier(1983)의 연구를 참고하여, 마을공동체의 정책집행환경 분석에 적합한 정책집행 요인을 범주화하였다. 구분하면, ① 사회적 여건, 정책결정자의 지지, 언론매체 등을 포괄하는 영역(사회·정치 요인), ② 정책 내용이나 목표의 특성 영역(정책집행내용 요인), ③ 정책집행의 현장의 물적·인적 자원에 대한 영역(집행집행자원 요인)으로 제시할 수 있다.

마을공동체 사업에 적합한 정책집행 분석 모형을 도출하기 위해 하위 요인을 종합하는 과정을 거쳤다. 첫째, 용어는 다르지만 내용상 유사한 의미의 용어들은 통합하였고, 특이성이 보이는 용어는 합치지 않았다. 둘째, 특정 사업에 국한된 요인으로 마을공동체 사업 정책집행 요인으로 적합하지 않는 것은 요인에 포함시키지 않았다. 셋째, 항목에 따라 다양하고 세부적인 요인이 있을 경우, 상위요인으로 합쳤고, 세부적인 내용은 질문지를 도출할 때 참고하였다. 이와 같은 방법으로 범주화한 요인에 따라 선행연구의 하위 분석 요인들을 종합하여, 정책집행환경을 분석하기 위한 정책집행 분석틀을 [그림 1]과 같이 새롭게 구성하였다.

그림 1. 연구 분석틀

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정책집행이 원활하게 진행되기 위해서는 바람직한 방향으로 영향을 미치는 여러 요인이 정책집행에서 존재해야 하는데, 사례분석 결과, 세 사례 모두 이러한 필요충분조건을 충족하는 것은 아니었다. 그럼에도 사례의 마을공동체는 지속적으로 공동체 활동을 유지하고 성장해오고 있는데, 어떤 이유인지, 여러 요인들 중 어떤 부분이 더 중요한 역할을 할 수 있는지 파악하였다. 사회·정치 요인은 사회적 여건, 정책결정자의 지지, 대중매체의 지지에 따라 구분하여 살펴보았다.

정책내용의 명확성과 일관성, 그리고 적절성에 대해 살펴보았다. 정책 내용은 정책결정자로부터 나오지만 이를 실제로 집행하고 현장에 적용하는 것은 정책집행자의 역할이기 때문에, 이들이 이해할 수 있는 정책목표를 명확히 설정하는 것이 중요하다. 본 연구의 경우, 연구사례의 공동체가 참여한 마을공동체 사업을 중심으로 보았다.

감골주민회는 2012년부터 다수의 마을공동체 사업에 참여하였고, 공동체가 성장해 나가면서 그에 적합한 공모사업을 지원받게 되었다. 주요 사업으로는 안산마을만들기지원센터의 ‘마을만들기공모사업’, 지역문화진흥원의 ‘생활문화공동체만들기’ 사업, 문화체육관광부의 ‘문화특화지역 조성사업’ 등이 있다. 각 사업들의 정책목표와 내용을 살펴보면 큰 틀에서는 유사함을 드러내고 있다. ‘문화마을만들기’ 사업은 지속가능한 지역발전과 지역주민의 문화적 삶, ‘생활문화공동체만들기’ 사업은 건강한 지역문화 만들기, 그리고 안산마을만들지원센터는 ‘주민 스스로 살고 싶은 마을만들기’를 비전으로 자치, 협치의 키워드가 좀 더 두드러지게 나타나고 있으며, 전체적으로 비전과 목표 설정이 명확하고 일관성있게 드러나 있다. 정책 내용의 일관성 측면에서도 비교적 초기부터 지금까지 큰 틀이 바뀌지 않았고, 서로 모순되거나 충돌되는 사업이나 과제 등은 없었던 것으로 보인다.

그 중에서 세 사례가 모두 참여했던 ‘생활문화공동체만들기’ 사업은 “문화를 통한 생활권을 공유하는 공동체 확산을 통해 지역에서 관계망을 형성하고, 마을 고유의 가치와 정체성을 통해 지역문화 활성화를 도모” 하는 것을 목표로 하고 있다. ‘생활문화공동체만들기’ 사업의 경우는 공동체의 활동과 그들의 관계맺음, 그 과정들을 이해하고 마을기획자와 사업담당자가 고민하고 대화를 하면서 조정하는 시간을 가진다는 특징이 있다. 프로젝트 진행기간인 총 9개월 동안 마을주민을 대상으로 중간지원조직 담당자가 4회이상 워크숍과 컨설팅을 진행하고, 지속적인 가이드라인을 제시하고 피드백을 주고있어, 정책집행 내용은 일관성, 명확성, 적절성이 확보되었다고 볼 수 있다.

그림애문화마을이 참여한 사업은 2009년 문화체육관광부 ‘마을미술프로젝트’, 2016~2018년 ‘창조지역사업’, 2016~2019년 ‘생활문화공동체만들기’ 사업, 2018~ 2020년에는 ‘안동시 도시재생 사업권역’ 등이 있다. ‘창조지역사업’은 2010년부터 전국 지자체를 대상으로 하는 공모사업이었는데, 지역발전정책의 일환으로 도입이었으며, 안동시 ‘도시재생 사업 권역’은 원도심을 살리기 위해 역사문화·관광자원을 활용한 창의적 도시재생사업이다. 신세동이 속한 중구동은 약 200 억원 예산을 투입해 커뮤니티센터를 조성하고, 안동예식장을 리모델링을 해서 도시재생지원센터 운영하여 주민협의체를 총괄 관리하고, 주민자치대학 개설, 지역축제 및 지역활성화 사업을 추진하였다. 정책집행 내용과 현장에 괴리감이 없으며, 설정한 목표도 세부 추진과제들과 일치하여 일관성, 명확성, 현장의 적절성이 확보되었다고 볼 수 있다. 다만 ‘마을미술프로젝트’의 목표 설정은 현장 적절성이 결여될 수 있는 문제점이 있다. 외부에서 잠깐 작품활동을 위해 투입된 예술가가 지역민들과 공동체성을 형성하여 공동체 참여문화를 조성한다는 목표는 실상 이루어지기 어려울 수 있고, 작품이 파괴되거나 방치되는 문제점이 발생하는 경우가 있다(월간디자인, 2014.02). 신세동의 경우는 지역 주민대표가 사업이후에도 꾸준히 지자체 사업과 연계하여 벽화마을을 홍보하고, 유지·보수에 관심을 가졌기 때문에 이러한 문제점을 극복할 수 있었다. 그럼에도 구체적인 사업의 목표를 좀 더 명확하게 설정하여 현장에 적용가능한지 지속성에 대해서도 검토할 필요가 있다.

분석결과, 세 사례 모두 다양한 공동체 관련 공모사업을 수행하였고, 공동체가 원하는 목적과 상응하는 공모사업을 선별하여 진행하였다는 특징이 있다. 정책에 나타난 목표와 내용에 대한 부분을 살펴보면, 문화를 통한 지역의 발전, 지속가능한 마을만들기, 공동체의 성장, 지역공동체 형성, 문화를 통한 삶/ 관계 형성 등의 키워드를 공통적으로 사용하고 있다. 다만, 마을공동체가 활동할 수 있는 분야가 매우 광범위해서 공동체가 어떤 비전을 가지고 있느냐에 따라 매우 다양하게 나타날 수 있어 장점인 동시에 중간지원조직의 입장에서는 공동체를 선정하는데 어려움이 겪는 문제가 나타나기도 한다. 하지만 정책내용을 너무 세분화하여 범위를 좁히게 되면 공동체의 활동에 제약이 될 수 있으며, 규율이나 규제가 더 촘촘해지면 될수록 더 경직되고 상상할 수 있는 범위가 좁아질 수 있기 때문에 어느 정도의 유연성을 열어두는 것은 필요하다고 볼 수 있다. 상동공동체의 경우, ‘생활문화공동체만들기 사업’에만 참여를 했는데, 공동체 활동가는 그 중에서도 사업 추진기관 담당자의 적극적인 태도가 공동체 활동을 하는데 긍정적인 결정적인 역할을 했다고 언급했다. 담당자가 집행자의 역할만하는 행정적인 수준이 아닌 활동가들 문제와 고민을 함께 나누는 매개자의 역할을 하는 것이 정책내용의 집행에 중요하게 작용한 것으로 나타났다.

따라서 공동체 활동은 공동체의 기획의도와 공동체 문화에 따라 다양하게 나타나기 때문에, 사업의도에 맞는지 이를 조정할 수 있는 중간지원조직의 역할이 매우 중요하게 나타났다. 마을공동체 사업에 대한 인식이나 내용에 대해 중간지원조직에서 제대로 파악하고 있지 못하다면 지원사업에 참여하는 공동체도 방향성을 잃게 된다. 그래서 문화기반 마을공동체 사업은 이러한 정책내용을 잘 이해하고 집행할 수 있는 담당자의 인식교육이 필요하다는 것을 알 수 있다. 또한, 마을공동체도 본인들이 공동체 성장단계에 따른 적합한 사업유형에 지원할 수 있도록 사전 공동체 진단 메뉴얼을 배포하여 사업에 적합한 공동체인지 스스로 진단할 수 있도록 하는 것도 방법이 된다. 초기에는 마을의 활동과 사람과의 관계 및 교류를 중심으로 하는 활동 위주 프로그램 지원사업을 하고, 중기에는 경관재정비, 공간확보, 마을기업 및 협동조합 설립 등 사업내용을 확대해 성장과 목표에 맞는 선택이 필요하다. 문화기반 마을공동체 사업은 사업수단과 지원분야가 문화활동이라는 점에서 그 다양성을 인정할 수밖에 없기 때문에, 현장의 적용가능한지 그 적절성을 보는 것이 가장 적합하다고 볼 수 있다.