문화정책의 관점에서 본 국내 지식재산정책 추진체계의 특징과 적절성 검토

지식재산권(intellectual property rights, IP)이란, “인간의 창조적 활동 또는 경험 등에 의하여 창출되거나 발견된 지식·정보·기술, 사상이나 감정의 표현, 영업이나 물건의 표시, 생물의 품종이나 유전자원(遺傳資源), 그밖에 무형적인 것으로서 재산적 가치가 실현될 수 있는 것”으로서 “법령 또는 조약 등에 따라 인정되거나 보호되는 지식재산에 관한 권리”이다.³⁾ 지식재산을 강력히 보호하는 것이 국가의 혁신과 부의 창출에 기여할 것(UBS, 다보스포럼, ‘16)이라는 인식 속에서, 지식재산에 대한 정책적 관심도 높아져왔다. 지식재산(intellectual property, IP)의 중요성에 대한 관심은 자연스럽게 적절한 지식재산정책 거버넌스를 어떻게 구축할 것인가의 논의를 촉발하고 있다. 이때, 논의의 핵심이 되는 지식재산권은 크게 저작권과 산업재산권으로 나눌 수 있으며, 한국에서는 각각에 대해 특허청과 문화체육관광부가 관리하고 있는 것을 특징으로 한다.

학술적으로나 저널리즘에서 거버넌스(governance)라는 용어가 일상적으로 사용되어 그 의미가 사용하는 사람에 따라 다르게 쓰고 있어서 혼란을 야기하고, 그 자체에 대한 명확성이 부족한 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 거버넌스를 가장 포괄적으로 정의하면 다양한 이해관계를 가진 참여자들 사이의 협상과 타협을 통한 사회적 조정과정으로 설명할 수 있다. 사회적 조정과정 기제로는 거버넌스 외에도 시장(market)이나 계층제(hierarchy)가 있다. Stoker(2000)는 모든 유형의 사회적 조정 양식은 완벽할 수 없으며, 나름 장단점을 가지고 있다는 것을 강조한다. 거버넌스가 사회적 조정양식으로서 계층제나 시장과 차별되는 부분은 바로 네트워크를 강조하고 있다는 점이다. 거버넌스는 시장이나 정부 어느 하나에 집중되는 것이 아니라, 시장과 정부외의 다양한 행위자 및 조직간의 상호협력적 네트워크를 통해 사회 문제를 조정하고 해결하는 메커니즘을 일컽는다. 그렇기 때문에 지식재산권정책 거버넌스는 지식재산권의 창출, 보호, 활용이라는 이해관계와 연결된 정부, 시장, 공공기관, 중간지원조직, 민간 등을 구성원으로 이루어지는 네트워크 형태의 관계를 강조한다. 이러한 의미에서 거버넌스의 초점은 네트워크를 구성하는 ‘조직간 관계’에 있다고 할 수 있다(이명석, 2016). 문제는, 그동안의 지식재산 거버넌스를 둘러싼 논의가 대부분 공식적인 정부부처 수준의 관계에 집중되어 있었다는 점이다. 이에 본 연구에서는 거버넌스라는 포괄적인 용어보다는 추진체계라는 보다 구체적인 용어를 중심으로 접근하고자 한다. 이때의 지식재산 정책 추진체계는 지식재산의 창출, 보호 및 활용과 관련된 제반 정부행정조직간 역할 구조로 정의할 수 있다.

기존의 지식재산 정책 추진체계의 유형과 적절성에 대한 논의는 주로 국가 차원의 지식재산권에 대한 체계적 관리와 보호, 종합적 지원을 위한 효과적인 방안의 모색을 중심으로 이루어져 왔다. 지식재산정책 추진체계는 국가에 따라 해당 권리와 관련된 법제도 운영의 역사적 맥락에 따라 차이를 나타낸다. 차이의 핵심에는 서로 다른 발전의 맥락을 가진 저작권과 산업재산권의 관리를 분리하는 방식과 통합하는 방식이 자리잡고 있다. 이러한 이유에서 지식재산 정책 추진체계를 둘러싼 학술적 논의의 중점은 이러한 ‘방식’을 유형화하는 틀을 만들고, 이를 기준으로 각국의 체계를 비교하며, 국내 체계의 특성을 평가하는 방식으로 진행됐다. 대표적인 구분의 틀은 분산형과 비분산형을 구분하는 접근(박대식 외, 2005)이며, 이를 발전시킨 4가지 유형론(김준기·김난영, 2010)이 오랫동안 다수의 연구에서 인용되고 활용됐다.

김준기와 김난영(2010)은 국가별 지식재산정책 추진체계의 유형을 크게 4가지로 나누어 살펴보았다. 이는 개별 지식재산을 서로 다른 부처에서 관리하는 분산형 체계와 이러한 체계에 자문 조정기구가 조정의 역할을 담당하는 조정형 체계, 그리고 지식재산행정전담기구와 함께 조정기구를 별도로 두는 조화형 체계, 마지막으로 하나의 부처에서 지식재산 관련 행정 전반을 담당하는 집중형 체계로 구분된다.

다만, 지식재산의 유형이 저작권과 산업재산권 외에도 품종보호권 등 분야가 확장되고 있다는 점에서 통합형 국가일지라도 모든 지식재산을 하나의 부처가 온전히 담당한다고 보기는 어렵다. 또한 국가 주도의 심사와 출원 제도를 운영하는 산업재산권과 달리 저작권은 무방식주의에 따라 형성된 권리의 분쟁과 거래 등을 위한 제도 정비 중심으로 관리되어 왔다는 점에서 이 분야에 대한 국가적 개입 자체가 미비하거나, 법원 등의 사법체계 중심의 개입이 이루어지는 사례도 존재한다. 특히 문화 정책의 측면에서 창작의 활성화와 향유의 확산이란 이중의 목표가 존재하며 인격권적 속성이 존재하는 저작권의 특성과 배타적 독점권이 중심이 되는 산업재산권의 특성의 차이가 정책 추진체계의 분리로 이어지는 경우가 많았음을 고려해야 할 것이다.

본 연구에서는 오히려 이러한 구분의 방식이 그 자체로서 지식재산 정책 추진체계의 ‘적절성’을 평가하는 하나의 이론적 ‘틀’로서 기능하고 있음에 주목한다. ‘조정’과 ‘조화’라는 단어에서 확인할 수 있듯이, 그 핵심은 서로 다른 지식재산 행정 기구들의 역할을 어떠한 방식으로 연계하느냐의 방식의 효과성을 문제의 ‘틀’로 제시한다. 대표적으로 박대식(2012)은 다수의 국가에서 지식재산 정책 추진체계가 분산형에서 기능적 통합의 방향으로 변화해 왔으며, 이는 주로 경제적 조건의 변화라는 환경변화에 대한 대응으로서 나타난 현상임을 지적한다. 다만, 이 논의에서는 ‘조정’의 강화라는 정책 변화에 영향을 주는 과업 환경에서 저작권과 관련된 문화 분야의 변화는 누락하고 있다는 한계를 갖는다.

이런 점에서 이선영과 이종원(2012)의 연구는 분산-집중-조화-조정이라는 4가지 형태의 행정체계 구분이 실질적인 지식재산 산출 결과의 개선으로 이어지기 보다는, 각국의 환경적 맥락에 따른 성과와 한계가 공존하는 결과를 낳고 있음을 적절히 지적하고 있다. 2000년대 이후 지식재산을 둘러싼 국제 경쟁이 심화되는 상황에서 기존의 분산형 국가들이 ‘조정형’과 ‘조화형’으로 추진체계를 개편하면서 이에 대응하고자 했으나, 그 성과에 대해선 보다 면밀한 재검토가 필요하다는 것이다.

이선영과 권혁상(2015)이 제시한 지식재산 분야의 ‘융합행정’ 모형은 보다 현실적인 지식재산 정책 추진체계의 적절성을 평가하기 위한 대안으로서 주목할만하다. 이때의 핵심적인 문제 의식은 지식재산이란 분야가 창출, 관리·보호, 활용, 인프라 등 넓은 범위에 해당하면서 단일 부처의 독자적인 접근 방식(silo approach)으로는 해결하기 어려운 영역이며, 실제 정책의 시행에 있어서 주관기관과 시행기관 등 다수의 행위자가 존재하는 보다 복잡성이 높은 상황이라는 점이다. 이는 단순한 관할 지식재산권의 단일화된, 혹은 분리된 관리의 방식이나 조정 기구의 유무가 아닌, 실질적으로 유기적인 ‘융합행정’을 위한 방향성을 모색하기 위한 노력의 필요성을 보여준다.

다만 이들 논의 역시 주로 ‘특허’와 기술 R&D를 둘러싼 다양한 주체들의 관계가 중심이 되어 있다는 점에서, ‘저작권’이라는 또 다른 지식재산 정책의 중요한 축을 둘러싼 환경에 대한 검토는 충분히 이루어지지 못한 것은 한계라고 할 수 있다. 이는 기존의 저작권 관련 연구들이 저작권법의 제개정과 해석을 둘러싼 논의에 집중되어 있다는 점에서, 행정체계 관점에서의 접근이 다소 제한되었던 것과도 관련되어 있다.⁵⁾

최근 저작권 분야에서는 디지털 미디어 환경의 변화에 따른 문화 예술 및 콘텐츠 분야의 제도 변화와 갈등 조정의 필요가 급격히 늘어나고 있다. OTT 3사와 음악저작권협회의 ‘음악저작물 사용료 징수규정’ 개정안을 둘러싼 갈등이 대표적이다(김현숙·백승만, 2020). 코로나 비대면 환경에서 나타난 ‘온라인 전시’를 둘러싼 ‘전시’와 ‘공중송신’의 구분 문제와 같이 새로운 미디어 환경에서의 저작권 제도 개선의 필요성 역시 증가하고 있다(운용균, 2020). 이러한 갈등의 대부분은 창작자와 이용자, 유통 및 매개자의 관계를 조율하는 작업에 해당한다. 저작권 제도 개선과 문화 정책 내부의 이해관계자의 조율이 현안으로 부상한 상황에서, 이러한 협상과 조율의 구조를 흔들 수 있는 통합과 같은 변화가 시기적으로 적절한 것인지에 대한 고민도 필요하다. 즉, 지식재산권 정책 추진 체계의 전반적인 개선의 방향을 논의하는 데 있어서, 개별 지식재산권을 둘러싼 정책 환경에 대한 고민이 선행되어야 하는 것이다.

한국의 지식재산권 정책 추진체계에 대한 주요 논쟁 중 하나는 정책 조정의 역할이 충분하게 작동하고 있는지에 대한 문제 제기이다. 이에 대해선 통합형 추진체계의 필요성에 대한 주장과 조정 기능의 강화에 대한 주장으로 나누어 살펴볼 수 있다.

지식재산 정책의 추진이 분리되어 진행되는 상황에서 국가지식재산위원회의 조정 기능이 부처 간 갈등을 조율하기에 충분치 않으며, 이를 해결하기 위해 부처 통합 등 보다 과감한 추진체계의 정비가 필요하다는 것이다. 이러한 전환의 근거로는 영국 등 통합형 추진체계를 갖고 있는 국가들의 지식재산 경쟁력이 주로 논의가 된다. 통합형 추진체계의 필요성을 주장하는 또 다른 근거는 부처 간 영역주의로 인해 산하 공공기관 등의 사업 중복으로 인한 비효율과 예산의 낭비가 발생한다는 것이다.

이러한 통합을 염두에 둔 추진체계 개편 논의의 한계는 지식재산정책 추진을 통해 실제 그 효과를 장담하기 어렵다는 데 있다. 일부 영역에서의 행정 효율성 제고의 필요성은 인정하더라도, 정부 조직개편이 이를 실제 실현하기에는 한계가 있다는 점은 오랜 기간 다수의 연구를 통해 지적되어 왔다(Salamon, 1981; March & Olson, 1983; Meier, 1993; 박천오, 2011). 특히 복잡한 문제 해결을 위한 복수 부처의 유사 기능 수행은 불가피한 일이라 할 수 있다(박천오, 2011). 오히려 중요한 것은 지금 한국에 요구되는 지식재산 행정의 핵심적 정책 목표를 보다 분명히 하고, 이를 실현할 수 있는 기반을 만들기 위한 방안을 모색하는 길일 것이다.

지식재산 추진체계의 적절성의 판단에 있어서 중요한 것은 각 나라의 우선적인 필요와 정책적 맥락이다. 한국은 적극적인 R&D 투자로 산업재산권 부문에서 높은 경쟁력을 갖추고 있고, 저작권에 대한 정책을 발전시켜 오면서 문화 부문에서도 세계적인 성취를 거두고 있다. 특히 최근 한류의 성과가 높아지며, 국가 브랜드를 높이고 소프트파워 측면에서의 성취로 이어지고 있는 상황에서 문화 부문의 성장은 기존의 과학 중심의 성장의 한계를 보완해줄 수 있는 중요한 변화라고 할 수 있다.

따라서 최근 글로벌 시장에서 산업적 성취가 두드러지게 나타나고 있는 저작권 분야의 경쟁력을 높이는 것은 지식재산 정책 추진에 있어서도 중요한 부분이라 할 수 있다. 국가 경제 발전에 대한 기여의 측면에서 볼 때, 저작권과 문화콘텐츠 분야의 ‘창작’ 생태계의 활성화를 통한 저작권 수출의 증가 자체의 효과성에 집중하는 것이 현 단계의 중요한 정책 목표가 될 수 있는 것이다. 이때 고려해야 할 것은 저작권의 창출과 활용의 주체가 문화예술 및 콘텐츠 분야의 ‘창작자’들과 ‘향유자’들이란 점에서, 저작권 행정은 이들을 위한 창작 활동과 향유 활동의 지원이라는 문화 행정과의 긴밀한 관계를 갖는다는 점이다.¹⁶⁾

이런 점에서 현재의 조정 기능을 강화하는 방식으로 지식재산 정책의 유기성을 보완해 나가야 한다는 주장이 존재한다. 이러한 주장은 저작권과 산업재산권이 정책 연혁 및 계보의 측면에서나 산업 생태계의 측면에서 분명히 구분되어 있다는 점에서 각각의 전문성이 여전히 중요하며, 새롭게 부상하는 지식재산권 관련 금융 및 거래 등의 영역에 대해선 기획재정부 등 기존의 특허청 및 문화체육관광부의 정책 영역을 이미 넘어서는 정책 판단이 필요하다는 점에서 국가지식재산위원회를 통한 총괄 대응이 필요하다는 것을 근거로 한다. 또한 디지털 미디어의 발전에 따라 저작권 분야의 정책 이슈가 지속적으로 늘어나는 상황에서 산업적 측면에서 저작권자의 권리와 문화적 측면에서 이용자의 권리의 조화를 위한 전문적인 대응이 필요하다는 부분도 하나의 근거가 될 수 있다.

한국은 오랫동안 문화 정책이 중요한 정부의 정책 추진체계(문화체육관광부) 안에 자리잡고 있었고, 그 틀 안에서 저작권 정책을 발전시켜왔다. 이런 점에서 저작권 관련 기획 및 실행체계(한국저작권위원회), 보호체계(한국저작권보호원)를 모두 별도의 행정기관으로 독립해서 운영하는 방식을 취한다. 이런 운영을 ‘비효율’의 문제로 접근하는 방식은 기존의 대부처 통합 방식의 신공공관리론적 시각의 연장으로도 볼 수 있다. 게다가 ‘기술’ 중심의 단선적인 통합 논의는 자칫 복잡한 가치사슬을 형성하고 있는 문화-저작권 부문의 경쟁력의 구조를 오히려 깨뜨릴 수도 있는 위험 요인을 내포하고 있다.

철저하게 배타적인 권리 보호에 집중하는 산업재산권과 달리, 저작권은 저작권의 활용에 따른 이익을 보편적인 국민이 누림과 동시에, 이를 활용한 창작의 범위가 확대될 수 있는 특징을 갖는다. 이 때문에 저작권 정책은 저작권자의 보호에만 한정되지 않고, 저작권의 활용과 공정한 이용 등 보다 넓은 생태계를 관리 대상으로 삼는다. 문화예술의 발전은 저작권자에 대한 적절한 보호와 더불어, 저작권의 적절한 이용을 통한 문화 자본의 사회적 축적과 창작 저변의 확대가 동시에 이루어질 때 가능한 일이다. 게다가 개별 부처가 해결하기 어려운 정책문제가 지속적으로 늘어나는 것을 단순히 기구 통합을 통한 내부 거버넌스 개선만으로 해결하는 것에는 한계가 있다(박천오, 2011).

정책 추진체계의 적절성 평가에 있어서 중요한 것은, 지식재산권 관련 제도의 분산이 가져올 비효율이 과연 지금 해결해야 할 우선순위가 높은 현안인가의 문제일 것이다. 분명 무형자산으로서 지식재산의 가치 높아지고 있다는 점에서 이를 효율적으로 관리하기 위해 다수의 국가에서 다수의 부처와 조직을 조율하는 조정기구를 도입하는 사례가 늘어난 것은 사실이다. 한국도 2011년 지식재산기본법의 제정과 함께 대통령 소속의 국가지식재산위원회의 출범으로 자문조정기구의 역할을 강화해 왔다.

다만 2020년대에 들어오면서 디지털 플랫폼과 미디어 이용이 증가하는 환경에서 저작권 분야에 대한 행정 역량의 강화가 중요한 과업으로 부상하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 산업재산권 정책에 대한 접근이 대동소이한 것에 비해, 저작권에 대한 정책적 대응은 국가별로 큰 차이를 보인다. 특히 중요한 부분은 ① 저작권 관련 전문 기관의 운영의 여부와 ② 총괄관리 기능의 운영이라 할 수 있을 것이다.

구체적인 주요 국가들의 사례를 간략히 검토하면 다음과 같다. 먼저 영국은 대표적인 ‘통합형’ 지식재산 추진체계를 가진 국가로, 지식재산청(Intellectual Property Office)에서 산업재산권, 저작권 등 지식재산 업무를 총괄하는 것을 특징으로 한다. 영국은 특허청을 지식재산청으로 확대 개편하기 전까지는 저작권 분야는 주로 민간의 개인적 계약과 법적 대응이 중심이 되어 있었고, 이를 이미 특허청에서 부분적으로 담당하고 있었던 상황이었다. 즉, 국내에서 가장 많이 ‘통합’의 사례로 인용된 영국의 지식재산청 개편은 실질적으로는 저작권 분야의 정책 수요가 늘어나는 것에 대해 기존의 거버넌스를 유지하는 차원에서 특허청을 확대 개편한 것으로 평가하는 것이 적절할 것이다.

독일도 특허상표청(Patent and Trade Mark Office)에서 ‘무명 및 이명저작물 등록’과 ‘저작권 집중관리단체(CMO)’에 대한 관리를 담당하지만, 이 이상의 의무가 없다는 점도 분명히 하고 있다. 저작권이 창작과 동시에 자연적으로 발생하는 권리란 점에서 일부 행정 서비스를 제외하고는 주로 법원에서 관련 역할을 담당하는 구조를 갖고 있다.

미국은 대통령 직속 지식재산집행조정관(Intellectual Property Enforcement Coordinator, IPEC)이 지식재산 침해 대응을 총괄하며, 이에 대한 세부적인 집행은 다수의 기관에 분산되어 있는 분리형 관리체계에 해당한다. 저작권의 경우, 미국 저작권청(Copyright Office)이 담당하는데, 이는 의회 도서관의 하부조직으로, 저작권법 집행에 관한 권한을 가지고 있지는 않으며, 저작권 등록에 한정된 업무를 담당하고 있다.

프랑스는 산업재산권청(INPI)에서 산업재산권을 관리하고, 저작권과 관련해서는 문화통신부가 중심이 되는 역할을 담당하며, 실질적인 업무는 하위 행정기구를 통해 집행하는 구조를 가지고 있는 ‘분리형’ 정책 추진체계라고 할 수 있다. 특히 프랑스는 저작권 보호를 위한 전문기관(HADOPI)를 운영해왔다는 점을 특징으로 한다. 문화정책의 비중이 높은 나라로서 프랑스는 저작권에 대한 보호를 강조해온 바 있다. 또한 디지털 시대의 저작권 보호를 위한 집행 권한을 강화하기 위해, 저작권보호 전문기관 HADOPI를 영상미디어 관련 상위 규율기관인 CSA와 합병하는 등, 관련 행정의 역량을 강화하는 추세를 보여준다.¹⁷⁾

해외 주요 국가의 지식재산권 관련 제도 변화에서 주목할 점은 디지털 환경에서 저작권과 관련된 쟁점과 이슈들이 증가하고 있고, 이에 대한 전문적 대응의 필요성이 높아지고 있다는 점이다. 기존에 출원 주의에 따라 행정 개입이 필수적이었던 산업재산권에 비해 상대적으로 정부 기구의 역할이 약했던 나라들에서도 저작권과 관련된 전문적 개입을 위한 조직 및 행정의 정비가 이루어지기 시작하고 있다. 예를 들어 독일은 2016년 5월 24일 집중관리단체법¹⁸⁾ 을 제정, 이 법에 따라 저작권과 저작인접권을 신탁관리하는 집중관리단체에 대한 허가주의를 분명히 했다(동법 제77조 1항)(김현경, 2019). 민간 중심의 저작권 거버넌스가 중심이 되었던 미국에서조차 음악 부문의 포괄실시권을 위한 기계적 집중관리단체(Mechnical Licensing Collective, MLC)의 선정 및 관리에 있어서 저작권청의 역할이 강화되고 있는 상황이 이를 잘 보여준다.

디지털 기술의 확산은 저작권에 대한 보다 전문화된 정책적 개입의 필요성을 높여주고 있다. 디지털 환경에서의 저작권 침해에 대한 대응은 물론, 저작권 집중관리단체에 대한 관리, 저작인접권 등의 확장, 공정 이용과 관련된 조항의 정비, 확대된 집중관리 제도 등을 통한 창작 활성화를 위한 정책적 개입 등이 대표적이다. 저작권이라는 권리의 특수성을 고려한다면, 통합-분리의 관점뿐 아니라 저작권 분야에 대한 문화정책적 차원의 전문화된 관리가 개입되고 있는지의 여부가 중요할 수 있는 것이다.

일례로 독일이나 미국의 경우, 분리-통합의 관점에선 각각 통합(독일)과 분리(미국) 유형으로 나누어볼 수 있지만, 공통적으로 저작권과 관련된 부분은 특정 기구가 사무적 기능을 담당하고, 실제 신탁단체 등의 민간 영역의 활동이 보다 중심이 되는 구조라 할 수 있다. 반면, 프랑스, 한국의 경우는 문화 정책의 관점에서 저작권에 접근하고, 별도의 저작권 보호 기구를 국가 차원에서 운영하는 등의 개입을 특징으로 한다. 결국 단순한 분리-통합의 관점 보다, 각 국가의 정책 목표와 제도적 계보를 검토함으로써 맥락적으로 더 적절한 정책 추진체계가 무엇인지에 대한 방향성을 검토할 필요가 있는 것이다.

한국은 지식재산 정책의 측면에서, 해외 사례의 검토 대상이 된 다른 선진국들과 비교해도 훨씬 강력한 국가 주도의 정책 집행 기구를 가지고 있다는 특징이 있다. 저작권 분야에 별도의 2개의 집행기구를 갖추고 있는 것은 상대적으로 관련된 높은 정책적 전문성을 키워나갈 수 있는 물적 토대라고도 볼 수 있다. 이런 점을 고려할 때, 단순한 통합-분리의 관점을 넘어서서 저작권과 산업재산권 각각의 고유의 특성을 살릴 수 있는 정책 전문성을 갖춘 추진체계의 구축을 위한 노력이 보다 중요할 수 있는 것이다.

국내 지식재산권 정책 추진체계에 대한 논의에서 그동안 주목해 왔던 것은 주로 정책 조정의 역할이 충분하게 작동하고 있는가에 대한 것이었다. 다수의 연구들은 정책 조정의 핵심 주체인 국가지식재산위원회의 역할과 실효성에 대한 한계를 지적하고 있다(이선영·이종원 2013; 류태규 외, 2017). 이는 조정의 효과성을 위한 부처 통합의 근거로 제기되기도 한다(정태호, 2021). 저작권과 산업재산권은 지식재산권이라는 관점에서의 공통점과, 산업적 특성에서의 차이점이 있어, 둘을 통합 관리하는 체계와 별도로 관리하는 체계(분리형)에서 장단점이 존재한다. 세계 주요국들은 정책 환경 변화와 기존 제도와의 관계 속에서 각자의 정책 추진 체계를 개선하고 발전시켜왔다. 다만, 정책 추진체계가 유사한 형태를 갖는다고 해서, 지식재산권 산출 결과가 같은 흐름을 보이는 것은 아니다(이선영·이종원, 2012). 지식재산이란 개념으로 묶일지라도, 그 내적인 특성과 가치사슬에 큰 차이가 있는 권리들을 단선적인 기술 중심의 경제발전 논리의 틀에서 바라보는 것이 적절한지에 대한 고민이 필요한 것이다.

현재 문화콘텐츠 분야에서 지식재산과 관련해서 주목할 만한 흐름은 다음의 몇 가지로 정리해볼 수 있다. 먼저 지식재산 자체가 중요한 국가의 경쟁력으로 강조되고 있는 상황에서 산업재산권과 저작권이 연계되는 지점이 나타나고 있다(이성민·이윤경, 2016). 콘텐츠 산업에서 최근 들어 ‘콘텐츠 지식재산’의 활용이 전면화되고 있는 것이 대표적인 사례다. 콘텐츠는 또한 캐릭터 및 표제(타이틀)를 활용한 상표 등록을 통해 상표법의 보호를 받을 수 있고, 이를 근거로 해당 콘텐츠의 상표를 활용한 다양한 연계 상품(식음료, 의류, 완구 등) 관련 사업을 전개할 수 있다. 이러한 콘텐츠IP 산업의 관점에서 상표권과 저작권의 유기적 대응이 필요한 상황은 점차 늘어날 것으로 보인다.

이러한 변화를 고려할 때, 개별 권리의 창출과 관련 주체들의 이해관계의 조율, 권리 활용의 세밀한 조건 등에 대한 전문화된 개입은 해당 영역의 전문성을 가진 부처 혹은 기구를 중심으로 대응을 강화하되, 이렇게 권리화된 지식재산의 금융화된 활용이나 보호, 해외 침해 대응과 같은 공통의 대응 목표를 중심으로 정책을 조직화하는 조정의 역할을 강화하는 전략을 고민해볼 수 있을 것이다.

이러한 실질적 조정의 역할을 위해선 국가지식재산위원회의 기능을 현재의 자문위원회에서 보다 강력한 정책 기능을 가진 조직으로 역량을 강화할 필요가 있다. 단, 역량 강화의 방향에 있어서는 지식재산 가치사슬에서 현재의 취약점에 집중하는 전략을 취할 필요가 있다. 현재 국가지식재산위원회의 실행 기능은 지식재산전략기획단이 담당하고 있는데, 조직 구성이 보호와 창출이란 두 축이 중심이 되고 있다. 문제는 현재 제기되고 있는 실질적인 ‘조정’과 ‘연계’의 수요는 보호와 창출을 넘어선 ‘활용-특히 지식재산의 ‘산업화’ 부문의 기반 부족에 있다는 점이다. 따라서 현재 해결해야 할 ‘문제’에 집중한다면, 부처를 넘어서는 ‘산업화-활용’ 차원의 정책 추진을 위한 조정의 역량을 어떻게 강화할 것인가에 대한 고려가 우선적으로 이루어져야 할 것이다.

한국의 지식재산정책 환경에서 지식재산정책 거버넌스의 핵심 주체는 더 이상 개별 부처에 한정되지 않는다. 2016년에 발표된 제2차 국가지식재산계획과 이후의 연차별 시행계획에 특허청과 문화체육관광부를 비롯하여 기획재정부, 금융위원회, 과학기술정보통신부, 공정거래위원회 등 다양한 주체가 참여하고 있다. 지식재산정책의 의제도 단순 ‘창출’을 넘어서서 관련 비즈니스의 육성과 활용의 활성화로 확장되면서, 이해관계자의 범위도 점차 확장되고 있는 상황이다. 이는 단순한 부처간 조정을 넘어선 민간과 공공의 다수의 주체들의 관계를 조율하고 협력을 이끌어내는 협력적 거버넌스(collaborative governance)의 구축이 보다 중요해지고 있음을 말해준다.

이를 구체화한 사례 중 하나로 ‘해외지식재산보호협의체’를 들 수 있다. 현재의 추진체계에서 가장 취약한 부분 중 하나는 바로 해외 침해 대응에 있다. 특히 저작권 분야에서는 해외 불법 콘텐츠 유통 사례가 증가하면서 글로벌 K-컬쳐 확산에 장애 요인으로 작용하고 있다는 지적이 늘어나고 있다.¹⁹⁾ 지식재산 보호와 관련해서는 산업재산권 분야에는 한국지식재산보호원이, 저작권 분야에는 한국저작권보호원이 있지만, 해외 불법 유통 및 침해에 대한 대응의 주체가 누구인지에 대해서는 분명한 기준이 없는 상황이다. 주로 분쟁 대응은 지식재산보호원이, 침해 모니터링은 저작권보호원이 담당하고 있지만 이러한 사업들은 분명 유기적인 협력을 통해 진행될 필요가 있는 분야라 할 수 있다. 이에 대한 대응을 위해 문화체육관광부와 특허청 등이 참여하는 ‘해외지식재산보호협의체’가 출범한 바 있다. 해외 대응을 위해 외교부, 법무부, 경찰청 등 다수 부처와 공공기관 및 권리자 단체가 참여하고 있다.

앞으로도 실질적인 부처 협력이 필요한 의제를 국가지식재산위원회를 통해서 적극적으로 발굴하고, 이를 해결하기 위한 전략TF를 부처 협력형으로 구축하는 실험들을 보다 활발히 전개할 필요가 있을 것이다. 특히 점차 주목을 받는 분야는 IP 전략 자산화, 지식재산의 글로벌 진출 강화, 디지털 환경 하에서의 공정 생태계 조성 등이고, 이들은 모두 개별 부처의 정책 범위를 넘어서는 이슈들이란 점에서 협력적 거버넌스 구축이 필수적이다. 이를 해결하기 위해선, 국가지식재산위원회의 제3차 계획을 수립할 때 문제해결형 TF 구축을 명시화하고, 미래 IP 전략을 위한 핵심 의제의 발굴과 이를 해결하기 위한 거버넌스 구조 자체의 구축 자체를 사업의 내용으로 부각시킬 필요가 있을 것이다.