통합적인 박물관 정책을 위한 거버넌스 개선방안 연구

박물관 관련 법률은 크게 두 가지 유형으로 나누어진다. 첫째, 박물관 진흥 법률이다. 박물관 정의와 구분에 근거하여 국립, 공립, 사립 등 박물관의 설치 및 운영을 지원하기 위해 제정한 법률이다. 박물관미술관법(1990년), 과학관법(1992년), 수목원정원법(2001년), 문학진흥법(2016년), 동물원수족관법(2017년), 생물자원관법(2020년)⁷⁾ 의 6개이다. 이들의 소관부처는 문화체육관광부(문화기반과, 예술정책과), 과학기술정보통신부(과학기술문화과), 환경부(생물다양성과), 해양수산부(해양생태과), 산림청(산림환경보호과, 정원팀) 등 5개 부처이다. 이들 법률은 소관부처에 따라 국회 소관 상임위원회도 각기 다르다.

다른 하나는 국가가 설립ㆍ운영하는 박물관의 설치 근거를 마련하기 위한 법률이다. 이러한 법률의 유형은 크게 세 개로 구분된다. 첫째, 박물관을 소속기관으로 설치할 경우, 문화체육관광부와 그 소속기관 직제 등과 같은 정부조직법의 부처 직제 관련 시행령에 근거를 둔다. 국립중앙박물관, 국립현대미술관, 국립고궁박물관 등을 사례로 들 수 있다. 둘째, 박물관을 특별법인으로 설립할 경우에는 별도 법률을 제정하거나 법률에 근거 조항을 둔다. 전자의 사례는 독립기념관법(국가보훈처), 국립해양생물자원관법(해양수산부), 국립해양박물관법(해양수산부), 국립항공박물관법(국토교통부), 국립농업박물관법(농림축산식품부), 행복도시박물관단지법(행정중심복합도시건설청), 국립생태원법(환경부) 등이 있다. 후자의 사례는 국립과학관(과학관법, 과학기술정보통신부), 국립생물자원관(생물자원관법, 환경부) 등이 있다. 셋째, 정부 산하 공공기관이 설립한 박물관이 있다. 박물관을 설립한 공공기관이 특별법인이며, 법에서 정한 사업의 일환으로 박물관을 설립하여 운영하고 있다. 아르코미술관(한국문화예술위원회), 전쟁기념관(전쟁기념사업회), 철도박물관(한국철도공사), 한국영화박물관(한국영상자료원) 등이 여기에 속한다.⁸⁾

박물관 관련 정책이 부처별로 발전하면서 국민들이 접할 수 있는 다양한 분야의 박물관에 대한 국민의 접근성에 확대되었다. 하지만 부처협의나 조율 없이 각기 이루어지면서 다양한 문제가 나타나고 있는데 이를 종합하면 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 박물관 운영실태와 평가인증제를 살펴보면, 박물관이 기본적으로 갖추어야 할 운영자원을 제대로 확보하지 못하여, 있지만 제대로 작동하지 못하는 박물관이 상당수에 이르고 있다. 이는 결국 정책의 실패이자 재정낭비가 될 수 있다. 부처별 정책의 분화가 해당 분야 박물관의 양적 확대와 전문적 발전을 가져왔으나, 박물관 공통의 정체성에 입각한 운영의 질적 수준은 균형있게 발전하지 못하고 있는 것이다. 박물관으로서 제대로 작동하지 못하는 박물관의 양적 확대는 의미가 없다. 박물관 정책은 양적 확대에서 질적 제고로 전환이 필요하며 이를 위해 부처간 공동 노력이 필요하다. 이를 개선하기 위해서는 박물관 평가인증제의 평가지표에서 볼 수 있듯이, 운영의 질적 수준에 대한 기준을 공유하고 전문시설로서 우수한 상태에 도달할 수 있도록 보조를 맞출 필요가 있다. 무엇보다 운영실태조사가 정기적으로 이루어질 필요가 있으며, 평가인증제가 박물관미술관을 넘어 다른 분야까지 확대될 필요가 있다. 이를 위해 운영실태조사의 기준과 평가인증제의 기준에 대한 부처간 공동연구와 협력이 필요하다.

둘째, 박물관의 확충 목표를 설정하기 위해 부처 통합적 시각이 필요하다. 박물관에 대한 접근성 제고 정책 측면에서 박물관의 양적 확대와 지역균형은 매우 중요한 과제이다. 이는 인구 백만 명당 몇 개의 박물관이 있는가를 국제적으로 비교하여 판단하는데, 이를 박물관 유형별로만 산출하다 보니 박물관 전체 관점에서 판단하기가 어렵다. 이는 정부 자원의 효율적인 배분에 영향을 줄 수 있다. 따라서 국제비교를 위한 국가 박물관 통계를 통합적으로 작성하고, 국가적 차원의 박물관 건립 확충 목표를 통합적으로 관리할 필요가 있다

셋째, 박물관 전문인력의 양성과 배치에 관한 통합 정책이 필요하다. 박물관 자료의 특성에 따라 박물관 전문인력의 종류와 자격이 다르고 필요한 규모도 다를 수 있다. 국제박물관협의회의 경우, 박물관으로서 공통의 정체성과 운영기준을 가지면서도 분야별 국제위원회를 두어 특성화와 전문성을 꾀하고 있다. 부처 통합 정책이 절실한 부분은 전문인력의 중요성에 대한 부처간 인식 차이를 없애고, 비정규직과 외부인력으로 대체되는 전문인력에 대한 문제의식을 공유하도록 하여 박물관 운영에 필수적인 전문인력을 박물관이 확보할 수 있도록 할 필요가 있다.

마지막으로 박물관의 미래 변화에 대응하기 위한 정책을 마련하는데 있어 각자 대응하다 보면 효율성과 효과성이 낮아질 우려가 있다. 국제박물관협의회는 2019년 ICOM 총회에서 ‘세계의 전환: 지속가능 발전을 위한 2030 안건’ 결의안을 채택했다. 지구촌 공동의 당면과제 앞에서 우리나라 박물관이 환경적, 사회적, 재정적 지속가능성을 달성하기 위해 정부는 어떤 정책을 펼쳐 나가야 할 것인가. 이에 대해 박물관 유형별 접근보다는 통합적 접근이 필요한 시점이다.

미국의 박물관법은 2018년 박물관및도서관서비스법(Museum and Library Services Act of 2018)이다. 이 법은 연정정부의 박물관 도서관 분야 지원기관인 박물관도서관서비스원(Institute of Museum and Library Services)의 설치 근거 및 운영에 관해 규정하고 있다. 2018년 박물관및도서관서비스법에 따르면, 박물관은 다음과 같이 정의된다. “박물관은 본질적으로 교육, 문화유산, 미적 목적을 위해 항구적으로 조직된 공공, 부족 또는 민간 비영리 기관을 의미한다. 그것은 전문 직원을 활용하여, 유형의 오브제를 소유하거나 활용하고, 돌보며, 정기적으로 공중에게 전시한다. 이 용어에는 유형 및 디지털 컬렉션을 갖고 있는 박물관을 포함하며, 수족관, 수목원, 식물원, 미술관, 어린이박물관, 일반박물관, 역사가옥 및 유적지, 역사박물관, 자연센터, 자연사 및 인류학 박물관, 천문관, 과학 및 기술센터, 전문 박물관 그리고 동물원을 포함한다.”(U.S.Code Title 20. Chapter 72)²⁵⁾

박물관 정의에서 특이한 점은 박물관을 공공, 민간 외에 부족(tribal)을 별도 범주로 구분하고 있다는 것이다. 이는 인디언 부족, 하와이 원주민 등 미국 원주민들에게 서비스하거나 이들을 대표하는 비영리 박물관을 구분하기 위한 것이다. 법에서는 이들에게 IMLS 박물관 지원예산의 일정비율을 책정하여 보조금을 지원하거나 계약 체결 또는 협력 사업을 수행하도록 하고 있다(미국 연방법전).

유네스코(2021)에 따르면, 미국에는 33,082개의 박물관이 있으며 인구 백만 명당 101.1개이다. 미국은 전세계에서 가장 많은 박물관을 보유하고 있다. 박물관에 대한 보다 세부적인 데이터는 IMLS가 제공하는 2018년 기준 박물관 데이터 파일(Museum Data File)에서 찾아볼 수 있는데, 유네스코(2021) 자료와는 약간 차이가 있다. 2015년에는 총 33,072개의 박물관이 있는 것으로 파악되었으나 2018년에 확인된 박물관은 약 30,168개인 것으로 집계되었다. 이 목록에 포함된 박물관은 국제박물관협의회(ICOM)의 박물관 기준에 따라 평가하여 포함한 것이며, 이 기준은 IMLS 지원사업에 신청할 수 있는 자격기준이기도 하다. 박물관 목록은 자료의 학문 분야에 따라 분류되어 있다. 이에 따르면, 미술관 2,620개, 수목원, 식물원, 자연센터 1,024개, 어린이박물관 438개, 역사박물관 1,776개, 자연사 및 자연과학박물관 269개, 과학ㆍ기술센터 및 천문관 834개, 동물원, 수족관, 야생동물 보호 465개, 미분류 또는 일반박물관 7,959개, 역사학회 및 역사보존 14,783개로 총 30,168개이다(IMLS, 2018).

미국은 연방정부에 문화부가 없기 때문에, 박물관 정책은 연방기구인 박물관도서관서비스원과 연방정부가 설립한 국립박물관에 의해 이루어지고 있다. 박물관도서관서비스원은 앞서 살펴보았듯이 박물관도서관서비스법 2018(U.S. Code Title 20. Chapter 72)에 근거하여 운영되고 있다.

국립박물관미술관서비스이사회(National Museum and Library Services Board)는 전문성과 다양성을 고려하여 구성하도록 하고 있다. 이사회는 관장, 도서관서비스국장, 박물관서비스국장, 대통령이 임명하는 도서관 전문가 10명, 박물관 전문가 10명으로 구성된다. 대통령이 임명하는 도서관 및 박물관 전문가의 자격조건은 별도조항으로 제시하고 있다. 박물관 전문가는 10명 중 5명이 △ 미국의 학예연구, 보존, 교육, 문화 자원을 대표해야 하며 △ 과학, 역사, 기술, 미술, 동물원, 식물원, 어린이박물관 등 다양한 박물관 유형을 대표하여야 한다. 나머지 5명은 박물관 분야에서 폭넓은 지식과 경험을 갖는 사람으로 해야 한다. 도서관과 박물관 전문가 구성시, 농촌 지역을 포함하여 미국의 다양한 지역을 포함하도록 해야 하며, 같은 주 출신을 동시에 3명 이상 임명해서는 안된다. 또한 박물관 및 도서관과 관련된 여성, 소수민족, 장애인 대표가 포함되도록 하여야 한다. 미국은 박물관 정책이 박물관계를 구성하는 다양한 이해관계자의 의견을 잘 반영할 수 있도록 거버넌스 구성의 기준이 구체적으로 제시되어 있다.

IMLS에서 박물관 지원사업을 담당하는 부서는 박물관서비스국(Office of Museum Services)이다. IMLS는 2022년 2월 ｢전략계획 2022-2026｣을 발표하고 이에 따라 지원을 하고 있다. 전략목표는 평생학습 증진, 지역사회 참여 강화, 컬렉션 관리 및 접근성 제고, 공공서비스에서 탁월성 발휘이다(IMLS, 2022). IMLS의 2023년 예산은 총 294.8백만 달러(약 3,730억 원)이며, 이중 박물관서비스국 예산은 55.4백만 달러(약 702억 원)이다. 박물관 분야 지원사업은 공모지원사업인 미국을 위한 박물관, 박물관을 위한 국가리더십 보조사업이 있으며, 미국원주민 및 하와이원주민박물관서비스, 아프리칸아메리칸역사ㆍ문화를 위한 박물관 보조금, 국립아메리칸라티노박물관법과 관련하여 보조금이 사용된다(IMLS, 2023b).²⁶⁾

연방정부 소속 국립박물관은 법률에 근거하여 설립 운영되고 있다. 스미소니언 인스티튜션ㆍ국립박물관미술관법(U.S. Code Title 20. Chapter 3)²⁷⁾, 국립동물원법(Chapter 4), 국립수목원법(Chapter 11)이 제정되어 있다. 스미소니언 인스티튜션에서는 앞의 법률에서 규정한 박물관을 포함하여 총 21개 박물관과 1개의 동물원을 통합관리하고 있으며, 8개의 리서치센터와 3개의 문화센터를 포함하고 있다(Smithsonian Institution, 2022). 미국의 경우, 박물관 법에 근거한 박물관 정의부터 박물관 지원기관과 지원사업, 다양한 분야의 국립박물관 운영 등에 있어 통합적인 박물관 정책추진체계를 갖고 있다고 할 수 있다.

프랑스는 2002년 박물관법²⁸⁾을 제정하였으며, 이 법을 통해 일정한 조건을 충족하는 박물관을 ‘프랑스 박물관(Musée de France)’으로 지정(appellation)하는 제도가 도입되었다. 프랑스에는 1945년부터 이 법이 제정되기까지 박물관 관련 조례가 있었으나 법적 정의가 고고, 역사, 미술계 박물관에 국한되어 있었다. 그러나 이후 박물관이 관장하는 지식 분야가 넓어지고 다양해지면서 이를 포괄하기 위해 새로운 법령이 제정된 것이다(EGMUS, 2004). 2002년 박물관법에서 프랑스 박물관은 “공공의 이익을 위해 보존 및 전시가 구성되고 대중의 지식, 교육 및 즐거움을 위해 조직된 물품으로 구성된 영구 컬렉션”으로 정의한다(프랑스 문화부 홈페이지, 2023.2.8.).²⁹⁾

박물관은 컬렉션의 종류 및 소유 유형에 따라 구분된다. 컬렉션 유형은 17개 대분류 96개 소분류로 나누어지는데, 예술, 역사, 문화뿐 아니라 과학, 기술, 산업, 군사 등 분야를 포괄한다. 하지만 동물원, 식물원, 수족관과 같은 살아있는 자료를 대상으로 하는 박물관을 포함하고 있지 않다. 박물관 소유 유형에 따라 박물관은 국립, 공립, 사립박물관으로 나누어진다. 국립박물관은 국가 및 국가법인 설립 박물관을 포함한다.³⁰⁾(EGMUS, 2004)

유네스코 조사에 따르면, 프랑스에는 박물관이 2021년 기준 4,811개가 있으며 인구 백만 명당 71.8개가 있다(UNESCO, 2021). 하지만 박물관법에 근거하여 프랑스 박물관으로 지정된 박물관은 2021년 12월 기준 1,227개이며 국립 5%, 지자체 82%, 사립 13%이다. 프랑스의 국립박물관은 국가 컬렉션을 보유하고 있는 예술, 역사, 문화, 과학, 기술, 산업, 군사 등 다양한 분야에 총 66개의 박물관이 있으며, 이중 41개 박물관이 문화부 관할이다(프랑스 문화부 홈페이지).

프랑스 박물관 지정제도는 신청에 의하며, 신청대상 박물관은 국립이나 공립뿐 아니라 사립도 대상이 될 수 있다. 지정기준은 5개로 컬렉션, 컬렉션에 대한 대중의 접근, 전문인력, 교육서비스, 소장품 목록, 학술문화 프로젝트에 관한 것이다. 이렇게 지정된 박물관은 컬렉션과 관련된 공적 책임이 강화되는 반면, 정부와 지방자치단체로부터 다양한 행정적, 재정적 지원을 받으며 메세나법에 근거하여 상당한 세제감면 혜택을 받는다.³¹⁾(ICOM France 홈페이지 ; 박재연, 황종옥, 2022)

프랑스에서 박물관 정책을 담당하는 부서는 문화부 문화유산ㆍ건축총국 프랑스박물관서비스과(Service des musées de France)이다. 프랑스 문화부 조직도(2022년 11월 14일 기준)에 따르면, 문화유산ㆍ건축총국은 건축서비스, 부처간프랑스기록관서비스, 프랑스박물관서비스, 문화유산서비스 등 4개의 서비스과로 이루어져 있다. 프랑스 박물관 정책은 문화유산 정책의 맥락에서 이루어지고 있으며, 박물관, 기록관, 문화재 정책이 같은 국 소관이다.

프랑스박물관고등평의회(Haut Conseil des musées de France)는 프랑스 박물관법에 근거하여 설치된 문화부장관 소속 정부위원회이다. 평의회는 프랑스 박물관 정책을 자문하는 기구이자 프랑스 박물관 지정제도의 심의기구로서 역할을 수행하고 있다. 문화부 장관은 평의회의 심의를 통과한 박물관에 대해 프랑스 박물관 칭호를 부여한다. 위원회는 상원 1인, 하원 1인, 정부 대표 5인, 지방정부 대표 5인, 전문가 5인(과학적 활동, 보존복원 전문가 대표), 민간 5인(프랑스 박물관 소유법인 대표 2인, 대중을 대표하는 협회 대표 1인 포함)으로 구성되며 임기는 4년이다. 이러한 위원회 구성방식은 박물관과 관련된 다양한 정책주체들로 구성하여 민주적 토론과 거버넌스의 실효성을 높이고 있다.

지방분권 정책에 따라 프랑스박물관서비스과는 지역문화사업국(Direction Regionale des Affaires Culturelles, DRAC)과 긴밀하게 협력하며 정책을 수행하고 있다. 프랑스 박물관 지정제도는 2020년 지방분권 차원에서 지정권자가 문화부 장관에서 도지사에게로 이관되었다. 도지사에게 신청하면 지방문화사무국(DRAC)의 서류심사를 거쳐 문화부 프랑스박물관고등평의회로 보내고 여기에서 심의를 통과하면 도지사가 프랑스 박물관으로 지정하게 된다(박재연, 황종욱, 2022).

프랑스의 국립박물관은 66개이고, 이중 41개 국립박물관은 문화부 소속이며, 군사, 과학, 산업 및 자연 유산 분야의 나머지 국립박물관은 국방부, 교육부, 환경부 등 다른 부처 소속이다. 모든 국립박물관은 프랑스 박물관 지정제도의 기준에 따라 지정을 받아야 한다. 문화 분야 국립박물관의 지위는 크게 두 가지 유형으로 나누어지는데, 18개는 독립행정법인(EPA, Etablissement Public Administratif)으로 행정적, 재정적 자율성을 갖고 있으며, 17개는 국가권한기관(SCN, Services à Compétence Nationale)으로 정부에 직접 소속되어 있다(프랑스 문화부 홈페이지, 2023.3.26. 검색). 신상철(2014)에 따르면, 프랑스의 국립박물관 법인화 정책은 공공성과 효율성을 동시에 높인 성공사례로 평가되고 있다. 프랑스는 1993년 루브르박물관에서부터 국립박물관 법인화 정책을 본격적으로 추진하였는데, 프랑스 정부는 박물관의 사회적 역할을 확대하기 위해서는 박물관의 공공성과 효율성이 동시에 확보될 필요가 있다고 보고, 박물관의 자체수익과 정부보조금을 동시에 증가하는 방식으로 협약을 체결하였다. 또한 규모가 작은 국립박물관은 정부보조금 비율을 더 높임으로써 공공성을 제고하였다. 이러한 프랑스 사례는 국내의 법인형 국립박물관에서 공통적으로 나타나고 있는 공공성과 전문성 훼손 문제가 박물관이 아니라 정부에 원인이 있으며 이를 해결하기 위해서는 정부의 지원 확대가 필요하다는 정책적 시사점을 제공해 준다(신상철, 2014).

영국에는 박물관 전체를 포괄하는 법률이 없다. 일부 법률이 있지만 국립박물관을 설치하기 위한 법률이다(EGMUS, 2004). 브리티시박물관법(British Museum Act 1963), 국립해양박물관법(National Maritame Museum Act 1989), 런던박물관법(Museum of London Act 1986), 제국전쟁박물관법(Imperial War Museum Act 1955), 웰링턴박물관법(Wellingtion Museum Act 1947), 박물관미술관법(Museums and Galleries Act 1992)³²⁾ 등이다. 영국은 동물원 관련법이 별도로 제정되어 있는데, 동물원 면허법(Zoo Licencing Act 1981)이다. 법에서 동물원은 “야생동물을 전시할 목적으로 연중 7일 이상 대중에게 개방하는 영구적 시설”로 정의되며, 동물원, 수족관, 사파리 공원 등이 포함된다. 동물원은 엄격한 관리 기준에 따라 허가제로 운영되고 있다(최준영, 2013 ; 차현숙, 2011).

박물관의 정의를 포괄적으로 제공하는 박물관법이 없다 보니, 영국에서는 박물관협회(Museum Association)가 규정한 박물관 정의를 정책에 활용하고 있다. 영국예술위원회(Art Council England)는 박물관 인증제도(Museum Accreditation Scheme)를 운영하고 있는데, 인증의 첫 번째 조건이 박물관협회의 1998년 박물관 정의를 충족해야 한다는 것이다(Art Council England, 2011). 영국 박물관협회의 1998년 박물관 정의는 다음과 같다. “박물관은 영감, 학습, 즐거움을 위해 컬렉션을 탐색할 수 있도록 한다. 그들은 사회를 위해 보유하고 있는 유물과 표본을 수집, 보호, 접근할 수 있게 하는 기관이다.”³³⁾

박물관이 포함하는 컬렉션의 유형을 살펴보면, 예술, 고고, 역사 분야 외에 자연사, 과학, 산업, 교통, 해양, 군사, 의학 등 다양한 분야를 포괄하고 있다. 하지만 영국은 유네스코 박물관 정의 중에서 살아있는 표본을 갖고 있는 동물원과 식물원 등은 박물관으로 포함하여 정책을 펴지는 않고 있다(EGMUS, 2004).

영국은 박물관 인증제도를 운영하고 있다. 박물관을 박물관이 아닌 것과 구분할 수 있게 해주는 법적 근거는 없으나, 정부로부터 박물관으로 인증받으려면 일정한 기준에 부합해야 하고 이들이 박물관 보조금이나 세제감면 지원정책의 대상이 된다. 박물관 인증제도는 간소화 방침에 따라 2011년 인증표준 3개 분야 21개 기준³⁴⁾에서 2018년 인증표준 3개 분야 9개 기준으로 재정비되었다.

박물관 인증을 신청할 때 박물관 유형을 선택해야 하는데, 여기에서 영국의 박물관 분류방식을 살펴볼 수 있다. 영국예술위원회(2019)에 따르면, 박물관은 5개 유형 - 독립박물관(independent museum), 지방정부박물관(local authority museum), 대학박물관, 국립박물관, 국립스타일박물관(nationally-styled museums)으로 구분한다. 국립박물관은 법률에 근거하여 설립되거나 정부로부터 직접 재정지원을 받는 박물관을 말한다. 국립스타일박물관은 국립이 아니지만 국제, 세계, 국립, 유럽, 제국, 영국, 웨일즈, 스코틀랜드 등을 박물관 명칭에 사용하고 있어 국립으로 인식되는 박물관이다. 예를 들면, 국립축구박물관(National Football Museum), 스코틀랜드어업박물관(Scottish Fisheries Museum) 등이다. 하지만 이들이 국립스타일박물관으로 인증을 받기 위해서는 시설, 컬렉션의 범위와 규모, 이용자 서비스 등에 있어서 국립에 준하는 강화된 기준을 충족하여야 한다(Art Council England, 2019b).

영국은 박물관이 2021년 기준 3,183개로 인구 백만명당 47.9개가 있다(UNESCO, 2021). 영국예술위원회으로부터 인증을 받은 박물관은 2020년 기준 총 1,741개이다. 독립박물관 905개(52.0%), 지방정부박물관 492개(28.3%), 대학박물관 76개(4.4%), 국립박물관 72개(4.1%), 국립스타일박물관 197개(11.3%)(국립신탁 144개, 스코틀랜드국립신탁 10개, 영국유산 31개, 스코틀랜드역사환경 11개)이다.³⁵⁾(Art Council England, 2020)

영국 문화부는 디지털문화미디어스포츠부(Department for Digital, Culture, Media & Sports, DCMS)이다. 국가유산부에서 1992년부터 국가유산부에서 문화미디어스포츠부로 변경되었으며, 2017년부터 디지털 분야가 포함되어 디지털문화미디어스포츠부로 변경되었다. DCMS는 크게 세 부분으로 구성되어 있다. 문화ㆍ스포츠ㆍ시민사회, 디지털ㆍ미디어, 전략ㆍ운영이며, 여기에 11개 정책영역을 다루는 하위부서들이 속해 있다³⁶⁾. 박물관미술관은 문화ㆍ스포츠ㆍ시민사회실에 속한다(NAO, 2021). DCMS는 2021-2022 회기년도에 총 8,167백만 파운드(약 12.5조 원)를 지출하였으며, 이중 박물관미술관에 475백만 파운드(약 7,270억 원, 5.8%)를 지출하였다(DCMS, 2022). 이 지출에는 영국예술위원회의 박물관미술관 지원금과 국립박물관 운영비 등을 포함하는 것이다.

영국에는 국립박물관이 72개가 있으며, 이중 영국 문화부에 소속되어 있는 국립박물관은 15개로 20.8%를 차지하고 있다. 그 외 박물관은 다른 부처에 소속되어 있다. 국립박물관은 박물관 자료의 종류가 다르다 하더라도 모두 박물관 인증을 받았다. 박물관 인증제는 국립박물관의 경우, 사립박물관이나 공립박물관의 인증표준보다 더 엄격한 추가 기준을 적용하고 있다. 이런 점에서 부처는 다르더라도 운영의 질적 수준을 평가하는 기준은 같다고 할 수 있다.

박물관 인증제는 영국예술위원회를 중심으로 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드 지역의 파트너 기관들과 함께 영국 전역에서 시행되고 있다. 파트너 기관은 웨일즈 정부, 박물관미술관스코틀랜드(Museums Galleries Scotland), 북아일랜드박물관위원회(Northern Ireland Museums Council)이다(Art Council England, 2019a). 영국예술위원회는 정부와 국립복권으로부터 받은 공공재원으로 잉글랜드 지역에 소재하는 박물관을 지원하고 있으며, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드는 해당 지역의 박물관에 대해 별도의 지원사업을 운영하고 았다.

이외에 영국에는 국립박물관 관장위원회(National Museum Director’s Council, NMDC)라는 기관이 있다. NMDC는 1929년 국가 컬렉션을 관리하는 박물관들이 상호 업무를 조정하고 공동의 관심사를 논의하기 위해 설립되었다. 여기에 참여하는 박물관은 국립박물관과 주요 지역박물관이다. 회원인 국립박물관들은 정부의 재정지원을 받고 있지만, 이 기구는 비정부 독립기관의 성격을 갖고 있다(NMDC 홈페이지).

미국, 영국, 프랑스의 해외 박물관 정책 거버넌스를 비교한 결과는 <표 10>과 같다. 우선 박물관 진흥 정책을 담당하는 중앙부처 거버넌스의 통합 정도를 비교해 보면, 가장 통합된 유형을 보여주는 곳은 미국이고, 프랑스와 영국은 무생물 자료와 생물 자료를 담당하는 부처가 나누어져 있는 이원화된 거버넌스를 갖고 있는 것으로 나타났다.

문화행정체계의 유형에 있어서, 미국은 연방정부에 문화부가 없고 연방 지원기구인 박물관도서관서비스원(IMLS)만 설치되어 있는데, 이로 인해 다른 나라보다 더 통합적인 거버넌스가 가능할 수 있었던 것으로 보인다. 국립박물관도서관서비스법에 규정되어 있는 박물관의 정의는 생물, 무생물을 모두 포괄하는 가장 넓은 범위를 보여주고 있으며, 이에 근거하고 있기 때문에 IMLS가 취합하고 있는 박물관 통계 역시 박물관, 미술관, 과학관, 동물원, 수목원 등을 모두 포괄하여 산출하고 있다.

프랑스와 영국의 박물관 진흥정책의 거버넌스는 세 가지 점에서 공통점을 갖고 있다. 첫째, 중앙정부에 문화부가 있으며 박물관 정책을 담당하는 부서가 있다. 둘째, 박물관 인증제도를 통해 다양한 자료 유형의 박물관에 대해 통합적 정책을 펴고 있다. 셋째, 박물관 자료의 유형은 크게 생물 자료와 무생물 자료를 구분하여 정책을 펴고 있다. 프랑스는 박물관 정의가 법으로 규정되어 있으며 법에 근거하여 프랑스박물관 지정제도를 운영하고 있다. 프랑스박물관으로 지정된 박물관은 박물관, 미술관, 과학관을 포함하고 있으나, 생물 자료를 다루는 동물원, 수족관, 수목원 등은 포함하고 있지 않다. 영국은 박물관의 법적 정의가 없으며 박물관협회의 박물관 정의를 박물관 인증제도에 신청할 수 있는 자격조건으로 정하고 있다. 영국 역시 프랑스와 마찬가지로 인증 박물관에는 생물 자료를 다루는 동물원, 수족관, 수목원 등이 포함되어 있지 않다. 영국은 동물원면허법에 근거한 허가제도를 운영하고 있어서 별도로 운영되고 있다.

해외사례를 살펴보면, 국립박물관은 국가에 직속되어 있는 박물관뿐 아니라 국가가 법인으로 설립한 박물관도 국립으로 분류하고 있다는 점에서 공통점을 갖고 있다. 프랑스는 박물관의 법적 지위가 독립행정법인과 국가권한기구로 나누어지는데, 이들 모두가 국립박물관으로 분류된다. 미국과 영국은 설치 근거법에 근거하고 있는 법인인 박물관으로 모두 국립박물관으로 분류된다. 이를 감안할 때, 국내 박물관미술관법의 설립운영주체별 분류기준은 국가 및 국가법인 박물관을 포괄하는 것으로 개정해야 할 필요가 있다.

국립박물관의 소관 부처는 문화부에서 관할하고 있는 비중이 높기는 하지만, 다른 부처에서도 관할하고 있어 거버넌스를 통합할 필요는 낮다. 미국은 연방정부에 문화부가 없으므로 상당수가 스미소니언인스티튜션에서 관리하고 있다. 프랑스는 국립박물관이 66개이며 이중 41개 박물관을 문화부에서 관할하고 있다. 영국은 국립박물관이 72개가 있으며 문화부에 속하는 박물관은 15개로 상대적으로 적은 비율이다. 영국은 기본적으로 국립박물관이 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드에 각각 설치되어 있기 때문이다. 국립박물관은 해외의 경우에도 모두 문화부에서 관장하고 있는 것은 아니므로 소관부처를 통합할 필요는 없다.

소관부처가 다르더라도 국립박물관으로서 다른 박물관보다 높은 운영 수준을 요구한다는 점은 공통적이다. 프랑스와 영국은 국립박물관 역시 박물관 인증제도의 대상이어서 부처가 다르더라도 같은 기준에 따라 평가되고 있다. 영국은 국립의 경우 더 엄격한 인증기준을 적용한다는 점에서 시사점을 갖고 있다. 우리나라도 국립박물관에 대한 평가인증을 2020년 처음 실시하였는데, 기준에 미달하는 국립박물관이 다수 확인되었다. 소관부처가 다르더라도 운영수준은 국립으로서의 공통 기준이 적용될 필요가 있다.

영국의 국립박물관 관장위원회(National Museum Director’s Council, NMDC)는 소관 부처와 자료 유형이 다른 국립박물관들의 협력 모델을 제공해 준다는 점에서 참고할 필요가 있다. 우리나라의 경우, 국립박물관의 법적 성격이 국가 직속 박물관과 공공기관 박물관으로 다르고 부처마다 박물관에 대한 인식 차이가 크다 보니 박물관의 공공성과 전문성을 확보하는데 필요한 정부 지원을 받기가 어려운 실정이다. 특히 법인인 국립박물관들이 어려움을 겪고 있어서 이를 해결하기 위한 공동협의기구가 필요하다는 의견이 제기된 바 있다. 영국 사례를 참고하여 공동의 문제를 함께 해결해 나가는 틀을 마련할 필요가 있다.

박물관 진흥정책을 담당하는 정부의 정책 거버넌스는 각국 문화행정체계의 역사와 유형에 따른 특징을 보여주고 있다. 박물관 정책은 다수의 부처와 관련되어 수행되고 있으며, 박물관 유형의 다양성을 인정하면서도 박물관으로서 정체성과 질적 수준을 제고하기 위해 통합적 정책을 실시하고 있다. 미국은 통합적 정책을 수행하는데 있어 거버넌스 자체를 일원화하는 방식을 취하고 있다. 하나의 기관에서 모든 유형의 박물관에 대한 진흥정책을 수행하고 있는 것이다. 반면 프랑스와 영국은 정책 거버넌스가 크게 생물과 무생물로 나누어져 있으며 박물관을 관장하는 부처들이 협력적 거버넌스를 유지하면서 박물관 인증제도라는 제도적 장치를 통해 통합적 정책을 수행하고 있다. 즉, 통합적 정책을 수행하기 위한 거버넌스는 통합적 거버넌스를 통해 수행할 수도 있고 협력적 거버넌스를 통해 수행할 수도 있는 것이다.

우리나라의 박물관 정책 거버넌스는 미국보다는 프랑스나 영국과 유사한 측면을 갖고 있다. 문화부에 박물관 정책을 담당하는 부서가 있고, 박물관 평가인증제도를 갖고 있다는 점이 그러하다. 하지만 우리나라는 박물관 자료 유형의 다양성에 따른 세분화가 훨씬 크다 보니, 프랑스와 영국의 모델을 적용하는 데에도 상당한 진통이 예상된다. 그렇다 보니 미국처럼 거버넌스 자체를 하나로 통합하는 방식은 부처간 장벽이 큰 우리나라의 행정 현실에서 단기적으로는 실현가능성이 낮아 보인다. 미국 모델이 이상적이기는 하지만, 프랑스와 영국 사례를 참고하여 통합적 정책을 위한 거버넌스를 단계적으로 구축해 나가는 방안이 현실적이라 여겨진다.