지방문화원 성과의 영향요인에 관한 연구: 지방문화원 직원과 공무원의 인식 차이를 중심으로

Gilbert와 Specht(1974)에 따르면 정책 전달체계는 서비스의 내용과 대상이 결정된 후, 대상에게 서비스를 제공하는 장치이다. 즉, 공급자인 정부로부터 소비자인 국민에게까지 정부가 제공하는 서비스가 어떻게 전달되느냐 하는 것을 의미한다. 송재성(2005)은 서비스 전달체계란 서비스 공급자 간 또는 공급자와 수요자 사이를 연결하는 조직과 인력 구조를 의미한다고 했다. 문화체육관광부(2013, p. 14)는 전달체계를 “정책 혹은 제도가 집행되어 그 목적에 따라서 대상자, 수요자에게 전달되는 과정과 흐름을 포함한 관련 조직 간의 연계, 공급자와 수요자 간의 조직적 연결”이라고 했다. 그리고 김세훈(2014)은 국가가 국민에게 제공하는 서비스가 효과적이고 효율적으로 전달되도록 하는 것이 전달체계의 기능이라고 했다. 이렇듯 여러 연구를 통해, 정책 전달체계란 정부에서부터 국민에게까지 공공서비스가 전달되는 과정이며, 각 과정에 속한 조직과 조직 간의 연결 상태를 조직화하여 보여주는 것임을 알 수 있다.

정책의 전달체계를 위와 같이 정의할 때, 지역문화정책의 전달체계는 정부가 지역문화정책을 통해 제공하는 문화서비스가 국민에게 전달되는 과정이다. 정책 전달체계에 관한 연구가 필요한 것은 전달체계의 효율성과 효과성이 정책 목표 달성에 영향을 미치기 때문이다. 특히, 전달체계의 성과가 정책의 목표와 직접적 관계를 맺고 있는 경우, 전달체계에 관한 분석을 기반으로 정책의 효과성을 증진시킬 수 있다.

문화정책의 경우, 각 사업의 특성에 따라 문화정책 사업의 전달체계가 다르게 구축되어 있다. 사업별로 성격이 다르고, 이에 따라 효율적인 전달체계가 다르기 때문이다. 그러나 사업별 전달체계가 다르다 보니 사업별로 관여하는 기관과 인력이 제각각이고, 이에 따른 업무 프로세스, 소요 시간, 예산 등이 모두 다르다. 또한, 행정과 실행 체계가 결합하거나 분리되어 있어 사업별로 전달체계를 구축하고, 운영·관리해야 하는 비효율성 문제도 심각하다(김세훈, 2014). 문화체육관광부(2013)는 ｢문화예술서비스 전달체계 구축방안 연구｣를 통해 문화정책이 제한된 국민을 중심으로 이루어지고 있으며, 문화서비스 전달체계는 일관된 서비스 전달체계가 구축된 복지나 교육 서비스보다 체계적으로 구축되지 않아서 사업효과가 반감되고 있다고 평가하였다. 그리고 김규원 외(2024)는 문화체육관광부의 보조사업 전달체계가 환경의 변화를 반영하여 여러 형태를 가지고 있고, 참여자가 다양하며, 자주 변화한다고 했으나 반면 그 복잡성으로 인해 지방자치단체와 지역문화재단, 민간단체 등이 정책 및 사업을 왜곡할 수도 있다고 하였다. 지역문화정책의 전달체계에서도 유사한 상황이 벌어지고 있다. 지역문화정책의 전달체계는 지역분권의 흐름 속에서 지역문화 분권과 지방이양, 문화 자치와 함께 더욱 복잡하고 다양하게 구축되었으며(김규원 외, 2024), 실질적으로 지역문화정책의 전달체계는 <표 1>과 같이 3단 구조로 정리할 수 있다.

문화서비스 전달체계와 마찬가지로 지역문화정책도 위의 3단 구조와 같이 사업별로 참여하는 주체가 다양하므로 사업 관리와 운영의 어려움 및 비효율성을 피할 수 없다. 그리고 지역에 따라 정책 전달체계가 부족하거나, 역량 및 전문성이 부족한 문제가 대두되었으며, 민간전달체계가 많아질 경우 관리의 어려움도 생겼다(문화체육관광부, 2020). 이런 상황에서 지방자치단체들은 관리·운영의 효율성과 사업 효과성, 문화행정의 전문성 증진을 위하여 지역문화재단을 설립하여 관리체계 일원화를 도모하였다. 그러나 현실적으로 지역문화재단은 지방자치단체에 종속되어 있어 자율성 확보가 어렵고, 지방자치단체 하위 부서의 역할로 한정되거나 지방자치단체 문화예술서비스의 대행업체로 전락했다. 또한, 광역문화재단과 기초문화재단 간의 관계가 모호하고 역할이 중복되는 것도 효율적인 전달체계를 구축하는 데 있어 장애요인이다(문화체육관광부, 2013; ㈔한국광역문화재단연합회, 2023). 특히 지역문화생태계 내에서 각 전달체계 간의 역할 분담, 협력 구조 설계 등이 미비했기 때문에 전달체계 간 역할 중복과 혼란이 불가피한 상황이다.

문화체육관광부(2013)는 문화정책 전달체계가 일관되지 않아서 생기는 비효율성을 근거로 전달체계 재편을 주장하였고, 김규원 외(2024)는 전달체계의 다양성과 복잡성이 야기할 수 있는 부작용에 대하여 언급하였다. 그러나 최근 문화체육관광부(2023b)는 지역의 다양한 수요를 반영하고, 수요자 맞춤형 정책을 보급하기 위해 중앙의 공급자 중심 체계를 지양하고, 수요자 중심으로 전달체계를 개편하는 방안의 쟁점을 분석하였다. 이 방안은 지역에서 행정절차를 수행할 주체가 필요하며, 지금까지 구성한 이해관계자 간 협력체계를 벗어나 새로운 협력체계의 구축이 필요하다. 그럼에도 불구하고 이러한 시도가 필요한 것은 지역이양을 통해 지역의 자율성과 전문성을 강화할 수 있기 때문이며, 수요자층을 확대하고, 수요자의 다양한 욕구를 만족시키기에 적합하기 때문이다. 이렇듯 수요자의 욕구가 다양해지고, 지역의 고유성이 중요해지는 현실에서 지역문화정책의 전달체계는 일원화되기보다 각 사업의 특성에 맞는 다양한 채널을 활용하는 것이 중요하다. 다만, 국가는 국민에게 문화라는 서비스를 제공하는 전달 과정에 있어서 효율성과 효과성 증진을 위해 노력해야 할 의무가 있으므로 지역문화정책의 전달체계에 관한 연구도 축적될 필요가 있다.

현재 지역문화정책의 전달체계는 크게 정부기관, 공공기관, 민간기관으로 구분할 수 있다. 그 중, 지방문화원은 지역의 중간조직에 속하는 전달체계이며, 문화체육관광부의 보조사업 전달체계 역할을 담당하고 있다(문화체육관광부, 2020).

지방문화원은 1950년대부터 자생적으로 생겨난 조직이다. 첫 시작은 1947년에 설립된 강화문화원(舊 강화문화관)으로 해방 직후 미국 공보관과 일부 지식계층에 의해 설립되었다. 당시 지방문화원은 지역 내 문화 활동을 통해 국민을 계몽하고자 하는 지식계층 노력의 산물이었다. 지방문화원은 향토문화 보존과 발전이라는 목표를 위해 민간에서 활동하였으나, 출범 초기 정부의 지원은 거의 받지 못했다. 그러나 문화정책이라는 용어의 등장과 함께 정부가 공보 활동에 필요한 기관으로 지방문화원을 활용하기 시작하였다. 특히 지방문화원이 문화를 매개로 공보 활동을 확산하는 데 필요한 거점 역할을 하게 된 것이다(정영재, 2017). 지방문화원은 공보 활동에서 파생되는 지역주민 대상 문화프로그램을 운영하면서 지역문화 진흥과 지역주민의 문화 활동 확대에 일조하는 정책의 전달체계 역할을 하였다.

1965년에 ｢지방문화사업조성법｣이 제정되면서 지방문화원 설립과 정부 지원에 대한 법적 근거가 마련되었으며, 1994년에는 ｢지방문화원진흥법｣이 제정되었다. 이후 지방자치단체별로 ｢지방문화원 지원 및 육성에 관한 조례｣ 등을 만들면서 지방문화원 설립 및 역할, 지원에 대한 법적 근거가 강화되었다. 그동안 중앙정부와 직접 관계를 맺었던 지방문화원은 지방자치제도가 공고해지면서 지방자치단체와 관계를 맺고 지방자치단체의 대표 문화기관으로 자리매김하며 성장했다. ｢지방문화원진흥법｣ 제정을 기점으로 대다수의 지방자치단체는 지방문화원 설립을 서둘렀다. 1994년 이전까지 설립된 지방문화원은 152개¹⁾ 였고, 2024년 12월 기준으로 전국에 16개 광역 단위의 시·도문화원연합회와 232개의 지방문화원²⁾ 이 설립되었다.

비록 지방문화원은 법인의 성격을 가진 민간기관이지만, 정부와 파트너 관계를 구축하고, 문화정책 분야에서 공공의 목적 달성을 위해 사업을 수행해 왔다. 이러한 사실을 정부도 인지하고 있었기에 지역문화정책의 목표 달성을 위해 지방문화원을 적극적으로 활용하였고, 지방문화원 활성화를 위한 조례제정과 같은 제반 사항을 정비했다. 전국 226개의 지방자치단체 중 ｢지방문화원 지원 및 육성에 관한 조례｣ 등을 제정한 곳은 202개로 약 89.4%에 달하며(한국문화원연합회, 2022a), 문화체육관광부는 ｢지방문화원 지원·육성에 관한 기본계획(2022~2026)｣을 수립하였고, 각 지방자치단체도 ｢지방문화원 지원·육성에 관한 계획｣을 수립하여 중앙정부에 제출하였다. 이로써 중앙정부는 물론 지방정부에서도 지역문화정책의 목표 달성을 위해 활용할 수 있는 기관으로 지방문화원을 인식하고 있음을 알 수 있다.

지방문화원이 지역 내에서 어떤 역할을 담당했는지에 관해서는 몇 가지 운영 실태를 통해 알 수 있다. 지방문화원 실태조사에 따르면, 2021년 지방문화원에서 운영한 프로그램 수는 총 4,121개이다. 비록 2020년부터 코로나 19로 운영상의 타격을 받았으나 2019년 운영 프로그램은 6,178개로 1개 문화원당 운영하는 프로그램의 수는 약 27개에 달하며, 2013년에는 1개 문화원당 평균 38.9개의 프로그램을 운영하였다. 문화원이 운영하는 프로그램은 지역문화 행사, 지역문화 발굴 및 수집·활용 프로그램, 유·무형 유산 가공·활용 프로그램, 문화예술교육프로그램 등을 포함한다(한국문화원연합회, 2014, 2020, 2022b).

또한, 전국 지방문화원에 등록된 회원 수는 11만여 명을 넘어섰으며, 2021년 기준 1개 문화원당 평균 회원 수는 491명에 달한다.³⁾ 2013년 지방문화원에서 운영한 프로그램에 참여한 직접 수혜자⁴⁾는 778만여 명에 달하고, 2021년에는 코로나 19의 여파가 있었음에도 178만여 명이 지방문화원의 프로그램을 직접 이용하였다(한국문화원연합회 2014, 2022b).

그러나 문화체육관광부가 주최한 ｢지역문화진흥을 위한 지역토론회｣(2019.7.~9.)에서 이미 지방문화원 관계자들은 지역문화기관 간 역할 구분이 명료하지 못하기 때문에 단체 간 특히, 지방문화원과 지역문화재단 사이에서 지역문화사업을 둘러싼 갈등이 발생하고, 사업 추진에 있어 혼선과 중복이 벌어지는 점이 우려된다고 밝혔다(문화체육관광부, 2021). 문화체육관광부(2020) 역시 지역단위 문화서비스 전달기관 즉, 전달체계 간의 역할과 기능 중복으로 인해 경쟁관계가 형성될 수 있다는 점을 우려했다.

조직성과가 무엇인지에 대한 인식은 다양하므로 한 가지 기준으로 성과를 평가할 수 없다(Brewer & Seldon, 2000). 그리고 성과를 투입(input)에 따른 산출물(output)로 볼 것인지, 욕구 충족이나 가치 실현에 미친 결과(output)와 영향(impact)까지 볼 것인지에 따라 성과의 측정과 평가가 달라진다(박기관, 2001).

성과의 개념은 연구자에 따라 효과성의 관점에서 목표의 달성도로 보는 견해, 능률성과 효과성을 포함하는 개념으로 보는 견해, 그리고 능률성과 효과성, 공정성으로 보는 견해 등 다양하다(임정빈, 2015). 정부의 정책과 행정의 경우, 어떻게 성과를 측정하고, 어떻게 평가하느냐에 따라 추후 정책의 방향 등을 결정하는 데 영향을 미칠 수 있으므로 성과를 어떻게 개념화하는지는 매우 중요한 문제이다(박기관, 2001).

그러나 문화 분야는 가치지향적인 분야이기 때문에 관리주의 성과이론과 같이 객관적인 평가가 어렵다. 다만, 문화예술관람률, 지원율 등의 수치로 국민의 문화 향유 정도를 가늠할 수 있으며, 이에 정책이 어떤 영향을 미쳤는지 파악할 수 있다. 박기관(2001)은 지방정부의 행정성과평가에 관한 연구를 통해 지방정부의 문화·예술 분야의 평가항목으로 문화재 지원과 예술육성을 꼽고, 평가지표로는 지방문화재 유지비 지원 실적과 예술행사 개최 건수를 설정한 바 있다. 이철순(2010)은 공공 문화예술서비스 전달체계 중 하나인 문예회관에 관한 연구에서 문예회관의 전체 객석 수, 연간 운영비, 직원 수, 전문직원 수와 공연 일수를 투입요소로 보고, 이에 따른 산출로 전체 이용자 수, 공연 유료관람객 수, 공연/대관수입을 설정하여 운영 성과를 분석하기도 했다.

대부분 문화정책의 성과는 ｢문화기본법｣, ｢문화예술진흥법｣, ｢문화예술교육지원법｣ 등 관련 법에서 명시하였듯이 i) 국민 삶의 질 향상, ii) 문화의 보존과 발전, iii) 문화를 통한 국가역량 강화(산업 포함) 등 가치의 실현을 의미한다. 더불어 수혜자의 입장에서 삶에 미친 긍정적 영향과 만족도를 효과성의 평가 기준으로 삼는다(김은숙, 2016; 배인경, 2018; 조성경·김세준, 2012).

그러나 본 연구는 수혜자 입장의 평가 기준은 제외하고 전달체계 즉, 지방문화원이 달성해야 하는 성과에 한정하여 논하고자 한다. 본 연구에서 조직성과는 Price(1986)가 정의하였듯이 목표의 달성도와 동일한 개념이다(금용주·송건섭, 2014, p. 4 재인용). 공공 분야에 있어서 성과는 효율성보다는 효과성의 개념이 더욱 적절하며, 주어진 목적이나 존립 취지를 달성하였는가가 행정기관의 성과를 보여줄 수 있기 때문이다(박중훈, 1999). 또한, Usilaner와 Soniat(1980)은 중앙정부와 지방정부, 지역사회가 추구하고자 하는 목적이 달성되고 있는가를 효과성이라 했으며, 서비스의 질과 서비스의 결과 및 영향을 포함한다고 하였다. 그러므로 지역문화정책과 지방문화원의 성과는 정책 수립에 동반된 목표 및 지방문화원이라는 조직이 달성해야 하는 목표와 목표를 달성하여 사회에 미치고자 했던 영향으로 정의할 것이다.

우선, 지역문화정책이 달성하고자 하는 성과가 무엇인가는 ｢지역문화진흥법｣을 통해서 확인할 수 있다. ｢지역문화진흥법｣에서 명시한 지역문화 진흥의 기본원칙은 다음과 같다. i) 지역 간의 문화 격차 해소와 지역문화 다양성의 균형 있는 조화, ii) 지역주민 삶의 질 향상 추구, iii) 생활문화가 활성화될 수 있는 여건 조성, iv) 지역문화의 고유한 원형의 우선적 보존이다. 이는 지역문화정책이 달성해야 하는 목표라고 바꿔 말할 수 있다. 또한 ｢지방문화원진흥법｣은 지방문화원을 건전하게 육성·발전시켜 지역문화를 균형 있게 진흥시키는 데 목적을 둔다. 이는 지방문화원이 지역문화를 균형 있게 진흥시키는 역할을 해야 한다는 말이다. 결국, 지방문화원이 달성하고자 하는 목표는 지역문화정책의 목표와 동일하다고 할 수 있다. 이상의 논의에 근거해 본 연구는 지역문화정책의 전달체계로 지방문화원을 설정하고, 지방문화원의 성과를 ｢지역문화진흥법｣에서 명시한 위의 기본원칙으로 정의했다.

정책의 전달체계에 관한 연구는 주로 사회복지정책분야에서 이루어졌다. 김승일(2019), 남영희(2015), 이지영·조덕호(2016)는 물론 Gilbert와 Specht(1986) 등은 전문성, 적절성, 통합성, 접근성이 전달체계 성과의 영향요인이라는 사실을 연구를 통해 밝혔다. 비록 문화정책분야에 있어서 전달체계에 관한 연구는 많지 않으나 박광국 외(2000), 박경귀(2002), 채경진(2012) 등은 정책집행과정 연구를 통하여 문화정책 집행의 성과에 영향을 미치는 요인 중 특히 외부의 관심과 지지, 민(民)과의 협력이 중요함을 밝혔다. 이후 김기봉(2016), 서광(2008), 이건(2010), 이재현(2014) 등도 문화정책분야의 전달체계에 관한 연구를 수행하였고, 전문성과 적절성을 성과에 영향을 미치는 요인으로 공통적으로 꼽았으며, 각 연구에 따라 책임성, 통합성, 조직합리성, 원활성 등을 성과요인으로 설정하였다.

본 연구는 지방문화원을 지역문화정책의 전달체계로 보고 기존 연구에서 공통으로 언급되고 있는 요인 중 전문성(professionalism), 연계성(linkage)⁵⁾, 접근성(accessibility), 적절성(appropriateness)⁶⁾ 그리고 혁신적인 조직문화를 지방문화원의 성과에 영향을 미치는 요인으로 설정하였다(김기봉, 2016; 김승일, 2019; 남영희, 2015; 박경귀, 2002;, 박광국 외, 2000; 서광, 2008; 심영미, 2011; 이건, 2010; 이재현, 2014; 이지영·조덕호, 2016).

첫째, 전문성은 업무 담당자가 전문가여야 한다는 것으로 업무를 수행할 수 있는 지식과 기술을 가지고 있어야 함을 뜻하며, 전문가로서 업무에 대한 이해도와 숙련도, 문제 해결 능력 등을 포함한다. 이는 조직의 성과 달성을 위해 갖추어야 하는 전제조건이라 할 수 있다.

둘째, 연계성은 서비스를 제공하는 조직 간의 상호유기적인 관계가 구축되어 상호 협조와 조정이 원활하게 이루어지는지에 대한 여부이다. 즉, 다양하고 복잡한 단계로 제공되는 서비스가 통합된 체계 내에서 제공되고 있는지 판단한다. 지방문화원은 지역 문화정책의 여러 전달체계 중 하나로 독립적인 역할을 수행하고 있으나, 지역문화생태계를 구성하는 한 요소이기도 하다. 그러므로 지역문화 진흥이라는 정책 목표를 달성하기 위해서 지역 내 타 기관과의 협력관계를 구축하고 효율적인 문화서비스를 제공하는 것이 중요하다.

셋째, 접근성은 수혜자 즉, 국민에게 서비스가 필요할 때 편리하게 접근 또는 이용할 수 있는가에 관한 것이다. 이용이 편리한 위치에 있는지, 이용절차가 간편한지, 이용에 관한 정보획득이 용이한지, 서비스 홍보 정도 등을 통해 측정한다. 이는 지방문화원이 제공하는 문화라는 공공서비스를 지역 주민 누구나 누릴 수 있는가를 확인하는 중요한 요인이다.

넷째, 적절성은 수요자의 욕구(needs)에 부합하는 서비스의 종류와 양, 질이 적절하게 제공되었는지, 서비스 제공 기간이나 제공절차는 적절한지, 이로 인해 목표 달성이 충분한지의 여부이다. 지방문화원 운영에 소요되는 예산 중 공공재원이 약 86%에 달하는 만큼 지방문화원의 서비스는 공공의 이익을 증진하고, 정책의 목적을 달성하기 위해 제공되어야 한다. 그러므로 적절성은 지방문화원의 서비스가 공익과 지역주민 삶의 질 향상에 부합하는지를 보여준다(금창호 외, 2010; 이석환, 2021; 이지영·조덕호, 2016; 조은영 외, 2018).

마지막으로 지방문화원은 민간이 소유하고 운영하고 있으나 공익성을 추구하는 비영리단체로 공공서비스를 제공하는 정부의 대리인으로 볼 수 있다. 그러므로 지방문화원도 공공기관의 한 형태라고 할 때, 혁신적인 조직문화가 지방문화원의 성과에 어떤 영향을 미치는지에 대한 고찰이 필요하다. 최근 혁신적인 조직문화⁷⁾가 공공의 목적을 달성해야 하는 조직의 성과에 미치는 영향에 관한 연구가 다수 진행되었으며, 공조직을 대상으로 한 연구에서 혁신적인 조직문화가 조직성과에 긍정적인 영향을 미치는 것을 확인했다(고영준·신승연, 2023; 김장기·신윤창, 2009; 박종수·최하영, 2022; 임정빈, 2015; 최두용 외, 2022). 지방문화원이 급격하게 변화하는 환경에 적응하고, 정책 전달체계의 역할을 효과적으로 수행하기 위해서는 혁신적인 조직문화가 조직 성과에 영향을 미칠 것으로 예상되는 만큼 이에 대한 검증이 필요하리라 판단된다.

그러므로 지방문화원이 성과를 달성하는데 있어 영향을 미치는 요인은 전문성, 연계성, 접근성, 적절성, 혁신적 조직문화로 설정하였으며, 각 요인이 지방문화원의 성과에 어떤 영향을 미칠 것이라는 연구문제에 답하고자 한다. 또한, 지방문화원이 정책의 효과적인 전달체계로 인정받지 못하는 지역의 현실을 분석하기 위하여 지방문화원의 성과와 관련한 공무원과 지방문화원 직원 간 인식이 각각 어떻게 다른지 살펴보고자 한다.

본 연구의 종속변수는 지역문화정책의 전달체계인 지방문화원의 성과로 설정했다. 지방문화원의 성과는 결국 정책의 목표를 달성하였는지의 여부이다. ｢지역문화진흥법｣ 과 ｢지방문화원진흥법｣을 비교해 보면 지역문화정책의 목표가 지방문화원의 설립 목적과 동일함을 알 수 있다. 그래서 지방문화원의 성과는 두 법의 공통된 목적으로 설정하였고, 이에 대한 설문 문항은 기존 연구(김용환·이희선, 2016)를 참조하여 i) 지방문화원이 지역문화의 다양성을 확보하는데 기여하고 있는지, ii) 지역문화(향토문화 포함)를 발굴하고 보존하고 있는지, iii) 지방문화원이 지역주민의 문화향유권 확대에 기여하는지, iv) 지역의 고유성을 확보하는지, v) 지역 간 문화격차 해소에 기여하는지 등 5가지로 구성했다.

지방문화원 성과에 영향을 미치는 요인으로는 전문성, 연계성, 접근성, 적절성, 혁신적 조직문화 등 5가지로 정했다. 전문성, 연계성, 접근성, 적절성의 설문 문항은 김용환·이희선(2016), 남영희(2015), 이지영·조덕호(2016)의 연구를 참고하였다. 혁신적 조직문화와 관련된 문항은 남승하(2008)의 연구에서 사용된 문항을 수정하여 사용하였다. 각 요인에 대한 설문 문항은 다음의 <표 2>와 같다.

종속변수 및 독립변수와 관련된 다수의 문항이 하나의 차원으로 구성되는지 파악하기 위해 주성분 요인분석(principal component analysis)의 방법으로 직각회전 방식의 배리멕스(varimax rotation)를 사용하였다. 요인분석 결과, 각 요인들은 모두 하나의 차원을 구성했다. 또한, 하나의 차원에 포함된 각 설문문항들의 Cronbach’s α값도 기준값 이상의 결과를 나타냈다.