공적 기억의 시각적 관리정책 형성과 변동과정 분석: 정부표준영정제도를 중심으로

정부표준영정제도는 1970년대 국가 주도의 역사 인물 표준화 정책으로 도입되었으나, 현재는 도입 당시와는 상당히 다른 제도적 환경 속에 놓여 있다. 제도 도입 초기에는 선현의 동상 및 영정 제작 과정에서 국가의 협조와 조정이 강하게 작동하였으나, 이후 제도 운영 방식은 점차 완화ㆍ조정되어 왔다. 그럼에도 불구하고 정부표준영정은 여전히 교과서, 기념사업, 전시, 화폐 도안, 지역 홍보 등 다양한 공적 영역에서 참조 기준처럼 호출되고 있으며, 기존 초상, 신규 제작 초상, 표준영정 사이의 활용상 혼선도 지속되고 있다(한국문화관광연구원, 2022, 2023, 2025). 즉, 정부표준영정제도는 국가표준으로서의 권위와 실효성이 과거에 비해 약화되었음에도, 다른 한편으로는 여전히 공적 기억의 시각적 기준처럼 기능하고 있다는 점에서 재검토의 필요성이 제기된다. 이러한 점은 정부표준영정제도를 단순한 과거의 제도가 아니라, 제도 형성 이후의 변동과 현재적 함의를 함께 검토해야 할 정책 대상임을 보여준다.

근대 이후 국가 단위의 역사 인식은 단순한 과거 서술의 문제가 아니라, 현재의 정체성과 가치 질서를 구성하는 핵심 요소로 작동해 왔다. 특히 국민국가의 형성과 함께 국가는 교육 제도, 기념사업, 문화유산 정책, 박물관ㆍ기념관과 같은 제도적 장치를 통해 특정 역사적 사건과 인물을 반복적으로 재현하며 공적 기억(public memory)을 조직해 왔다. 이러한 공적 기억은 개인적 기억의 총합이 아니라, 사회적ㆍ제도적 선택과 배제를 통해 구성되는 집단적 기억의 한 형태로 이해된다(최호근, 2003). 기억 연구의 고전적 논의에 따르면, 기억은 개인의 내면적 작용이 아니라 사회적 틀 속에서 형성되며, 집단은 기억을 유지ㆍ전승하기 위해 상징, 의례, 공간, 매체와 같은 외적 장치를 활용한다(Halbwachs, 1992). 이후 문화기억 이론은 기억이 텍스트뿐 아니라 이미지, 장소, 의례 등 다양한 매개를 통해 장기적으로 안정화된다는 점을 강조해 왔다(Assmann, 2011). 이러한 논의는 공적 기억이 단순히 무엇을 기억하는가의 문제가 아니라, 어떤 형식과 매체를 통해 기억이 가시화되는가의 문제와 밀접하게 연관되어 있음을 시사한다.

특히 시각적 재현은 공적 기억 형성에서 중요한 역할을 수행한다. 이미지와 시각적 상징은 언어적 설명보다 즉각적이며, 반복 노출을 통해 기억을 자연화하는 효과를 지닌다. 교과서 삽화, 기념비, 동상, 박물관 전시, 화폐 초상과 같은 시각적 형식은 특정 인물과 사건을 하나의 대표 이미지로 고정함으로써 기억의 해석 범위를 제한하고 공적 권위를 부여한다. 시각문화 연구와 기억 연구는 이러한 이미지가 기억의 단순한 표현 수단을 넘어 기억을 조직하고 확산시키는 핵심 매개임을 지적해 왔다(Hakoköngäs & Sakki, 2016). 국내 연구에서도 역사 인물과 사건이 시각적 형식을 통해 재현ㆍ확산되는 과정에 대한 분석이 축적되어 왔다. 역사 인물이 현대 사회에서 문화 콘텐츠, 기념 조형물, 전시, 지역 정체성 자원 등으로 재구성되는 현상은 ‘역사 인물의 문화화’라는 개념으로 논의되어 왔으며, 이는 기억이 고정된 과거가 아니라 현재의 사회적 요구 속에서 재해석된다는 점을 보여준다(이혜경, 2018). 또한 특정 역사 인물이 신격화되거나 상징화되는 과정에 대한 연구들은 집단 기억이 사회적 갈등과 권력 관계 속에서 선택적으로 구성된다는 점을 강조한다(이기태, 1998).

그러나 이러한 선행연구들은 주로 기억의 상징성, 문화적 실천, 사회적 의미 생산 과정에 초점을 두고 있으며, 시각 이미지가 국가 정책을 통해 공식 기준으로 승인ㆍ관리되는 과정에 대해서는 상대적으로 제한적인 논의를 제시해 왔다. 예컨대 역사 인물의 영정, 동상, 기념 조형물은 공적 기억의 핵심 매개로 기능함에도 불구하고, 이를 둘러싼 제도적 기준 설정과 정책 결정 과정은 주로 부차적인 맥락으로 다루어져 왔다. 특히 영정은 전통적으로 제향과 추모의 대상이자 인물의 위상을 상징하는 시각물로 기능해 왔으나, 근대 이후에는 교육, 기념사업, 전시, 출판물 등 다양한 공적 영역에서 반복적으로 활용되며 국가가 승인한 역사 인물의 대표 이미지로 전환되었다. 이 과정에서 동일 인물에 대한 다수의 상이한 영정이 공존하면서 공적 기억의 혼란이 발생하였고, 이는 특정 이미지를 정본으로 설정하려는 정책적 요구로 이어졌다(조은정, 2016).

정부표준영정제도는 이러한 맥락 속에서 국가가 특정 역사 인물의 형상을 하나의 표준 영정으로 지정하고 이를 공적 기준으로 관리해 온 대표적 사례이다. 기존 연구들은 표준영정을 둘러싼 미술사적 논쟁, 개별 작품의 고증 문제, 작가의 이력과 윤리성 등을 중심으로 논의를 전개해 왔으며, 이순신 표준영정을 둘러싼 논쟁은 이러한 문제의식을 집약적으로 보여준다(정진술, 2012). 또한 화폐 초상 연구는 표준영정이 국가 시각물 전반의 원형으로 기능하고 있음을 보여주며, 표준영정이 국가 정체성과 신뢰성을 시각적으로 담보하는 핵심 자산임을 드러낸다(서대원, 2021). 그럼에도 불구하고 정부표준영정제도를 공적 기억의 시각적 관리정책이라는 관점에서 정책의 형성과 변동 과정으로 분석한 연구는 드물다. 즉, 표준영정이 어떠한 문제 인식 속에서 제도화되었는지, 어떤 정책대안과 정치적 조건이 결합되어 형성되었는지, 그리고 이후 반복적으로 제기된 논쟁과 조정이 어떠한 방식으로 정책 변동으로 이어졌는지에 대한 체계적 분석은 충분히 이루어지지 않았다.

이에 본 연구는 정부표준영정제도를 공적 기억을 시각적으로 관리ㆍ조정하는 문화정책의 한 유형으로 파악하고, 그 형성과 변동 과정을 정책 분석의 관점에서 검토하고자 한다. 이를 통해 정부표준영정제도를 단순한 미술사적 논쟁의 대상이 아니라, 국가가 역사 인물의 시각적 재현을 어떠한 방식으로 제도화하고 다시 조정해 왔는지를 보여주는 정책과정의 사례로 재위치시키고자 한다.

본 논문은 정부표준영정제도를 공적 기억의 시각적 관리정책으로 파악하고, 그 형성과 변동 과정을 정책과정의 관점에서 분석하고자 한다. 이를 위해 다음의 연구질문에 답하고자 한다.

첫째, 동일 역사 인물에 대한 복수의 시각 이미지가 존재하는 상황에서, 어떠한 조건과 문제 인식 하에 표준영정 문제가 문화정책 의제로 부상하였는가?

둘째, 표준영정이라는 정책 대안은 어떠한 정책적ㆍ정치적 조건 속에서 선택ㆍ정당화되었는가?

셋째, 제도 도입 이후 반복적으로 제기된 논쟁과 조정은 표준영정 제도의 성격과 한계를 어떻게 드러내는가?

기존 연구들이 표준영정을 주로 미술사적 고증 논쟁이나 개별 작품의 윤리성 문제로 다루어 온 것과 달리, 본 연구는 정부표준영정제도를 공적 기억을 시각적으로 관리ㆍ조정하려는 문화정책의 한 유형으로 재개념화한다. 특히 다중흐름모형(MSF: Multiple Streams Framework)을 적용함으로써, 표준영정 제도가 단일한 정치적 결정의 산물이 아니라 문제 인식, 정책 대안, 정치적 조건이 결합된 정책 과정의 결과임을 밝힌다는 점에서 기존 연구와 차별성을 지닌다.

본 연구는 질적 사례연구를 방법론으로 채택하였다. 분석 자료는 정부 훈령과 행정 지침, 문화정책 관련 공식 문서, 한국문화관광연구원 연구보고서, 기존 학술 연구 및 언론 보도 자료를 포함하며, 분석 대상 기간은 정부표준영정 제도가 본격화된 1960년대 초반부터 최근 제도 개선 논의가 이루어진 2020년대 초반까지로 설정하였다.

분석은 Kingdon의 다중흐름모형에 따라 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름으로 구분하여 진행하였다. 각 흐름별로 주요 사건과 행위자를 정리한 후, 특정 시점에서 세 흐름이 결합되며 정책의 창이 열리는 과정을 재구성하였다. 이를 통해 정부표준영정 제도의 형성과 이후 변동을 정책 과정의 관점에서 해석하고자 하였다.

공적 기억(public memory)은 개인의 경험적 기억이 축적된 결과가 아니라, 사회적ㆍ제도적 맥락 속에서 선택ㆍ조직ㆍ유통되는 집단적 기억의 한 형태이다. 집단기억 이론의 고전적 논의에 따르면, 기억은 개인의 내면에 고정된 것이 아니라 사회적 틀(cadres sociaux) 속에서 구성되며, 집단은 기억을 유지하고 재생산하기 위해 다양한 외적 장치를 활용한다(崔豪根, 2003). 이러한 관점에서 공적 기억은 국가, 제도, 공적 담론에 의해 승인된 기억으로서, 특정한 역사 인식과 가치 질서를 정당화 한다.

기억 연구의 이후 전개는 기억이 텍스트 중심의 서사뿐 아니라 이미지, 공간, 의례, 물질적 대상과 같은 다양한 매개를 통해 형성되고 전승된다는 점을 강조해 왔다. 문화기억 이론은 기억이 장기적으로 지속되기 위해서는 반복할 수 있는 상징과 매체가 필요하며, 특히 시각적 형식이 기억의 안정화에 중요한 역할을 한다는 점을 지적한다(Assmann, 2011). 이는 공적 기억이 단순히 ‘기억되는 내용’의 문제가 아니라, 어떤 형식으로 가시화되는가의 문제와 직결됨을 의미한다.

이러한 맥락에서 시각적 재현은 공적 기억 형성에서 독자적인 위상을 지닌다. 이미지와 시각적 상징은 언어적 설명에 비해 즉각적으로 인지되며, 반복 노출을 통해 기억을 자연화하는 효과가 있다. 교과서 삽화, 기념비, 동상, 박물관 전시, 화폐 초상과 같은 시각적 형식은 특정 인물과 사건을 하나의 대표 이미지로 고정함으로써 기억의 해석 범위를 제한하고 공적 권위를 부여한다. 시각문화 및 기억 연구는 이러한 이미지가 기억의 단순한 표현 수단이 아니라, 기억을 조직하고 확산시키는 핵심 매개임을 강조해 왔다(Zelizer, 2004).

특히 시각적 재현은 기억을 위계화한다. 어떤 사건과 인물은 반복적으로 시각화되는 반면, 그렇지 않은 기억은 공적 영역에서 점차 주변화된다. 이 과정에서 이미지는 설명이나 논증을 거치지 않고도 특정 기억을 ‘자명한 것’으로 만들며, 공적 기억의 정당성을 시각적으로 보증하는 구실을 한다. 다시 말해, 시각 이미지는 기억의 내용을 전달하는 차원을 넘어, 기억이 받아들여지는 방식 자체를 규율하는 장치로 기능한다(Hakoköngäs & Sakki, 2016).

국내외 연구들은 이러한 시각적 재현이 공적 기억의 확산과 사회적 합의 형성에 미치는 영향을 다양한 사례를 통해 분석해 왔다. 선행연구들은 역사 인물이 현대 사회에서 문화 콘텐츠, 기념 조형물, 전시, 지역 정체성 자원 등으로 재해석ㆍ활용되는 과정을 ‘역사 인물의 문화화’로 개념화하며, 기억이 고정된 과거가 아니라 현재의 사회적 요구 속에서 재구성된다는 점을 지적했다(이혜경, 2018). 역사 교과서에 수록된 이미지 분석 연구는 국가가 승인한 시각 자료가 특정 역사 해석을 자연화하는 방식으로 작동함을 보여주며(Hakoköngäs & Sakki, 2016), 기념 조형물과 상징적 이미지에 관한 연구는 시각적 재현이 기억의 확산뿐 아니라 사회적 갈등과 논쟁의 중심이 될 수 있음을 밝혔다.(송진원ㆍ안병학, 2019). 이는 공적 기억의 시각적 재현이 단순히 과거를 재현하는 행위가 아니라, 현재의 가치 판단과 정치적 맥락 속에서 끊임없이 재해석되는 과정임을 시사한다.

그러나 이러한 논의에도 불구하고, 시각적 재현이 어떠한 제도적 기준과 정책적 판단을 통해 공적 영역에서 승인ㆍ관리되는가에 대한 분석은 상대적으로 부족하다. 대부분의 기억 연구는 이미지의 상징성이나 사회적 의미 생산에 주목하는 반면, 어떤 이미지가 공적 기억의 ‘정본’으로 채택되는지, 그리고 그러한 선택이 어떠한 정책적 논리를 통해 이루어지는지는 충분히 설명하지 않는다. 이에 따라 시각적 재현은 종종 문화적 결과물로만 이해되고, 정책적 개입의 대상으로는 명확히 위치 지어지지 못하였다.

본 연구는 이러한 이론적 공백을 전제로, 공적 기억의 시각적 재현을 정책적으로 관리되는 대상으로 파악한다. 시각 이미지는 공적 기억의 산물이자 동시에 기억을 조직하는 수단이며, 특히 국가가 승인한 이미지의 경우 제도적 권위를 통해 강력한 규범적 효과를 발생시킨다. 이러한 문제의식은 다음 절에서 논의할 ‘영정’이라는 시각적 형식이 어떠한 방식으로 공적 기억의 핵심 매개로 작동해 왔는지를 이해하는 이론적 토대가 된다.

정부표준영정 제도는 1973년부터 도입된 정부가 역대 위인의 용모를 표준으로 지정하는 제도로, 현행 문화체육관광부 소관의 영정동상심의위원회의 심의를 거쳐 제작 및 지정되며 2025년 말 기준으로 103위가 지정되었다. 선현의 업적별 지정된 정부표준영정은 <표 1>과 같다.

정부표준영정 지정은 1973년부터 진행되었고, 표준화 제작 및 심의에 관한 사항을 규정한 훈령인 「문화관광부 동상영정심의규정(현행 문화체육관광부 영정동상심의규정)」은 1996년 제정되었다. 1973년 제도도입 초기에는 선현의 동상 및 영정 제작 시 문화공보부 협조가 필수사항이었으나, 현재는 정부표준영정제도로 지정되지 않더라도 동상 및 영정 제작은 가능하다. 정부표준영정이 필요한 지자체는 중앙정부인 문화체육관광부에 표준영정 지정신청을 하는데, 초안에 대한 사전심의부터 최종 지정까지 평균 1년 10개월이 소요되며, 최소 7개월에서 최대 4년 이상 걸리는 경우도 있다(한국문화관광연구원, 2025).

영정은 전통적으로 특정 인물의 초상을 통해 그 인물의 위상과 덕성을 시각적으로 표상하는 제의적 매개로 기능해 왔다. 조선시대의 영정은 단순한 초상화라기보다, 제향과 추모의 대상이자 인물의 도덕성과 사회적 지위를 상징적으로 표현하는 장치였으며, 엄격한 도상 관습과 제작 규범 속에서 관리되었다. 이러한 영정은 주로 사당이나 서원과 같은 제한된 공간에서 활용되며, 특정 공동체 내부의 기억 체계 속에서 기능하였다(이기태, 1998). 정부표준영정제도는 근대에 들어서 국가가 특정 역사 인물의 형상을 하나의 정본 영정으로 지정하고, 이를 공적 영역에서 활용 가능한 기준으로 설정하는 제도이다. 이는 시각적 재현의 영역에 국가가 직접 개입하여 기억의 혼란을 정리하고 공적 통일성을 확보하려는 시도로 이해할 수 있다. 표준영정은 예술 작품의 우열을 가리는 제도가 아니라, 공적 기억을 안정적으로 전달하기 위한 행정적ㆍ제도적 장치로 기능한다는 점에서 기존의 영정 제작 관행과 구별된다.

정부표준영정을 제도나 정책 측면에서 분석한 연구는 거의 없고 조은정(2016)의 연구가 대표적인데, 정부표준영정을 국가가 관리하는 ‘표준 얼굴’로 보고, 이를 통해 국민의 감정과 기억을 특정 방향으로 균질화ㆍ통합하는 정치적ㆍ정서적 장치라는 점을 강조하고 있다. 최근 들어 정부표준영정 제작을 목적으로 특정 선현 인물의 복식, 조형, 시각자료를 고증하는 연구가 일부 진행되고 있다. 오수원(2024)은 사명유정 진영의 역사ㆍ종교적 위격과 상징성을 검토하고, 라선정(2025)은 근초고왕의 포(袍)를 고고 자료와 복식사 연구를 바탕으로 검토하여 표준영정으로 지정되기 위한 타당성을 논증하는데 주안점을 두고 있다. 엄진성(2018)의 경우 단군 영정을 표준영정으로 지정하기 위한 검토를 유일한 국가 표준으로 정립하는 데서 발생하는 역사ㆍ신화ㆍ종교적 갈등과 정체성 문제를 짚으면서 표준화 작업의 방향성을 논의하고 있다.

선행연구는 정부표준영정제도를 고증이나 미술사적 관점에서 중요한 통찰을 제공하고 있으나, 이 제도가 어떠한 사회ㆍ정책적 이슈와 논의를 거쳐 탄생되고 변형되어 왔는지에 대한 연구는 진행된 바 없다. 공적 기억은 제도화를 통해 관리될 수 있으나, 완전히 고정되거나 합의될 수는 없으며, 사회적 가치 변화와 정치적 환경 변화에 따라 지속적으로 재조정된다. 표준영정은 바로 이러한 기억의 제도화와 불안정성이 동시에 드러나는 지점에 위치한다. 따라서 정부표준영정제도의 형성과 전개 과정은 단순한 제도사나 문화사적 서술로는 충분히 설명되기 어렵다. 따라서 특정 시점의 문제 인식, 정책 대안, 정치적 조건이 결합되어 형성되고 이후 사회적 논쟁 속에서 조정되어 온 정책 과정의 산물로 분석될 필요가 있다.

Kingdon의 다중흐름모형(MSF: Multiple Streams Framework)은 정책이슈가 정부 의제화(Agenda)로 정책 결정되는 과정이 우연성, 타이밍, 정치적 흐름에 크게 좌우된다는 점을 설명하는 ‘의제설정 이론’에서 발전된 이론이다(Kingdon 1984; 1995). 조직선택의 쓰레기통모형(garbage can model)에서 발전되어, 문제(problem), 정책(policy), 정치(politics)라는 세 개의 흐름이 비교적 독립적으로 흐르다가, 정책의 창(policy window)이 열릴 때 정책선도자(policy entrepreneur)에 의해 결합(coupling)되면 의제화 및 정책변화가 발생한다고 보았다. Kingdon은 이 틀을 “의제설정 이론”으로 제시했지만, 실제 적용에서는 정책변화 전반을 설명하는 이론으로도 널리 사용된다(Cairney, 2024). 정책이 형성되고 변화되기까지 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름 그리고 정치의 흐름의 세 가지 흐름이 결합되어 정책의 창을 넘어서야 정책결정이 이뤄질 수 있다.

제도화의 배경으로서 세 가지 흐름을 확인하는데, 정책 문제의 흐름(problems stream)은 주요 사건과 사회적 요구 실태를 확인하여 파악한다. 사회 다양한 이슈들이 정책 의제로 인식되는 과정으로, 어떤 문제가 정책결정자들에게 인식될지는 세 가지의 환경적 조건인 지표, 사건이나 위기, 환류의 영향을 받는다(Kingdon, 2011). 정치의 흐름(political stream)은 정부표준영정 제도를 둘러싼 정부 기조 변화를 파악한다. 정치의 흐름은 국가적 분위기, 선거 결과, 정권교체, 의회의 이념 또는 의석수의 변화, 이익집단의 압력 활동 등을 통해 영향을 받으며, 특히 대선ㆍ총선과 같은 선거의 결합은 강력한 영향을 미칠 수 있다(Kingdon, 2011). 정책대안의 흐름(policy stream)은 선현 초상화를 정부가 표준화하기 위해 논의되었던 공식적, 비공식적 정책대안들을 분석한다. 정책 의제가 되기 전 다양한 이해 당사자들 사이에서 대안이 논의되고 몇몇 가능한 대안들로 좁혀지며, 아이디어가 대안이 되기 위해서는 기술적 실행 가능성과 가치 수용 가능성을 충족시킬 수 있는 설득력이 있어야 한다(Kingdon, 2011).

그리고 세 흐름이 결합되면서 본격적인 표준영정 지정이 추진되는 정책의 창이 어떻게 열렸는지, 그 과정에서 정책 선도가는 누구이며 어떠한 역할을 했는지를 살펴본다. 정책선도가는 대통령, 정부인사, 공무원, 국회의원, 이익집단, 연구자 또는 로비스트 등 누구라도 될 수 있다(Kingdon, 2011).

Kingdon의 다중흐름모형은 정책결정에 전통적인 합리모형을 벗어나 우연한 사건이나 정치적 타이밍에 이루어지는 비합리성과 동태적 변화를 설명하기 위해 사용되는데, 최근 문화정책 영역에서도 분석틀로 활용되고 있다. 단순한 문화정책 의제설정 단계를 넘어 법안이나 제도의 설계 표면 아래 정책 기제를 파악하고 정책변화를 입체적으로 분석할 수 있기 때문이다. 최정민 외(2013)는 「예술인복지법」이 제정되는 역동적인 과정을 Kingdon의 다중흐름모형으로 실증 분석하였는데, 예술인의 극심한 생활고(문제의 흐름), 2000년대 초반부터 제안된 다양한 복지 대안들(정책의 흐름), 그리고 문화예술에 대한 정치적 관심 부족(정치의 흐름)이 각기 독립적으로 존재했음을 분석하였다. 그리고 결정적 순간으로 2011년 시나리오 작가(최고은 씨)의 사망 사건을 짚으면서 이로 인해 닫혀 있던 ‘정책의 창’이 급격히 열렸음을 규명하였다. 또한 김민경ㆍ윤아영(2021)은 「문화다양성 보호 및 증진에 관한 법률」이 제정되는 과정을 Kingdon의 다중흐름모형으로 분석하였는데, 스크린쿼터 축소 논란 등 문화 주권에 대한 위기감(문제)과 2005년 유네스코(UNESCO) 문화다양성 협약 비준으로 국제 협약 이행 의지(정치)가 결합하여 2014년 문화다양성법 제정이라는 정책 산출로 이어졌음을 규명하였다.

특정 이미지인 영정 초상화를 국가 표준으로 지정하는 강력한 시각적 관리정책으로서 정부표준영정제도는 제도의 표상 이면에 역동적 시대적 상황과 사회ㆍ정책적 사건에 의해 의제화되었다. 따라서 제도가 형성되기까지 정치적 목적과 사회적 사건, 결정적인 순간에 사회, 정책, 정치 세가지 흐름을 연결하는 행위자의 전략적 행위에 주목하여 분석하고자 한다.

본 연구는 정부가 역대 위인의 용모를 표준으로 지정하는 정부표준영정제도의 정책 형성과 전개과정을 분석하는데 초점을 두고 있다. 자료는 70년대 형성된 제도의 수립과 변동 전반을 분석하기 위해 국가기록원에 보관된 문건(공문, 보도자료, 회의록 등), 정부의 보고서와 함께 학술논문과 언론 보도자료 등을 수집하여 분석하였다.

정부표준영정제도는 1973년 본격 지정하기 10년 전인 1963년 2월 12일 충무공기념사업회에서 문교부에게 영정에 대한 국가공인과 통일조치를 건의하면서 촉발된다. 당시 화가의 명예와 명성, 사회적 지위는 국전(國展)과 같은 강력한 국가 주도로 형성되었고, 이 시기 선현의 초상화를 제작하는 것은 예술적 권위를 국가로부터 공인받는 것과 같았다. 동시에 광복이후 충무공 기념사업이 활발해지면서 여러 화가가 각기 다른 장소(현충사, 제승당 등)에 초상화를 봉안하는 경쟁이 과열되었고, 이것이 문교부에게 공인 정본 영정을 확정해 줄 것을 건의하기까지 이르게 되었다. 이후 1966년 8월 15일 발족한 ‘애국선열조상건립위원회’를 필두로 선현의 동상이 시내 곳곳에 세워지고 전국 학교ㆍ공원ㆍ놀이터에 충무공 이순신과 세종대왕 동상이 가지각색의 모양으로 제작되면서 수준 이하의 졸작 난립이 문제가 된다(한국문화관광연구원, 2022). 선현에 대한 영정 제작이 무분별하게 창작ㆍ유통되는 문제가 심각해지자 19736년 대통령 지시(1973. 4. 28)와 총리 지시(1973. 5. 8)에 따라 전국에 난립해 있던 역사 위인들의 영정과 동상의 형식을 통일하게 되었다. 정부표준영정을 지정하기 시작한 것은 1973년부터이고, 이것이 정부 훈령으로 규정화된 것은 1996년 「문화관광부동상영정심의규정」(문화체육부 훈령 제60호)이다. 정부표준영정 제도화 일지를 정리하면 <표 2>와 같다.

본 연구는 정부표준영정제도의 형성과 전개 과정을 설명하기 위한 분석틀로 Kingdon의 다중흐름모형(MSF: Multiple Streams Framework)을 활용한다. 정부표준영정제도를 단순한 행정적 필요의 산물이 아니라, 시각적 혼란에 대한 문제 인식, 표준 이미지라는 정책대안, 국가 주도의 정치적 계기가 결합하여 형성된 제도로 보고, <표 3>과 같은 분석틀을 구성하였다.

구체적으로 문제의 흐름에서는 어진의 소실, 동일 역사 인물에 대한 복수 초상화의 병존, 공적 활용 과정에서의 시각적 혼란이 어떻게 정책문제로 인식되었는지를 살펴본다. 정책대안의 흐름에서는 선현 초상화와 동상에 대한 심의 필요성, 공적 활용을 위한 기준 이미지 설정 요구, 표준영정 지정 및 관리 절차의 형성 과정을 검토한다. 정치의 흐름에서는 박정희 정부 시기의 민족문화 중흥 기조, 국가 정체성 강화, 상징정치의 확대가 제도 도입의 정치적 조건으로 어떻게 작동하였는지를 분석한다. 아울러 본 연구는 1973년 대통령 및 국무총리의 지시를 정책의 창이 열린 결정적 계기로 보고, 대통령, 국무총리, 문화공보부를 제도화를 추진한 핵심 행위자로 파악한다. 예술인은 표준 이미지의 형식과 내용을 구체화하는 참여 행위자로 이해하였다.

본 연구는 이와 같이 세 흐름을 분석상 구분하여 검토하되, 실제 정책과정에서는 이들이 상호 영향을 주고받는 측면도 함께 고려한다. 또한 정부표준영정제도의 형성 과정뿐 아니라, 제도 시행 이후 나타난 운영상의 조정과 변동 양상 역시 같은 분석틀의 연장선에서 검토한다. 이를 통해 본 연구는 정부표준영정제도를 단일 시점의 정책결정 결과가 아니라, 형성 이후에도 지속적으로 조정되어 온 정책과정의 산물로 파악하고자 한다. 결국 본 연구의 분석 초점은 정부표준영정제도가 어떠한 문제 인식 속에서 정책 대상으로 부상하였는지, 표준영정이라는 대안이 어떠한 정치적 조건과 결합하여 제도화되었는지, 그리고 제도 도입 이후의 변화가 그 성격과 한계를 어떻게 드러내는지에 있다.