단일한 해법은 존재하는가? 국립미술관 운영 거버넌스의 제도 유형과 정책적 함의

다수의 연구가 NPM을 문화예술 부문에 적용했을 때 근본적 한계가 있다는 점을 지적해 왔다. 다른 공공서비스와 달리 문화예술 부문은 전문적 판단과 장기 투자가 핵심이며, 측정 불가능한 부문이 많기 때문이라는 것이다. Belfiore(2004)는 NPM의 확산이 영국 공공문화 부문에 미친 영향을 분석하면서, Michael Power의 ‘감사사회(audit society)’ 개념을 원용하여 1990년대 영국이 ‘감사가 제도적 안정성과 수용성을 획득한 ‘감사사회’가 되었음을 지적한다. 즉 측정과 정량화에 대한 강박이 ‘측정 가능한 성과’에 집착하게 하며, 문화예술기관의 본질적 가치를 왜곡하고, 문화예술기관에 대한 공적 지원을 ‘그 자체로서의 목적이 아닌 다른 영역의 목표를 달성하기 위한 수단’으로 정당화는 도구적 문화정책이 될 수 있다는 위험성을 경고한다. 문화예술기관의 성과를 경제적 효율성이나 관람객 수 등으로 측정하려는 시도는 예술성, 창의성, 공공성과 같은 본질적 가치를 간과하게 만들 수 있다는 것이다(Belfiore, 2004; Belfiore & Bennett, 2008). Belfiore의 핵심 논지는 NPM 체제에서 문화기관이 직면하는 측정 불가능성의 문제가 충돌을 야기한다는 것이다. 문화예술의 사회적ㆍ경제적 영향에 대한 기존 증거는 예술에 대한 공적 지출을 정당화하기에 충분하지 않고, 더욱이 NPM이 ‘심미적 가치에 따른 질적 기준’과 ‘공공서비스 제공의 질적 원칙’ 사이의 충돌을 야기한다는 것이다(Belfiore, 2004). 즉 공공기관으로서의 운영거버넌스의 선택이 단순한 관리 기술의 문제가 아님을 시사한다.

특히 박물관ㆍ미술관은 일반적인 행정기관이나 공공서비스 기관과 달리, 전문적 판단과 문화적 권위에 기반한 의사결정이 핵심인 기관이다. 소장품 수집, 전시 기획, 보존ㆍ연구 활동은 단기 성과나 계량 지표로 환산되기 어려우며, 전문직 내부의 판단과 동료 평가에 크게 의존한다. 이로 인해 미술관의 운영 거버넌스는 단순한 효율성 논의를 넘어, 전문성ㆍ공공성ㆍ권위의 배분 구조라는 차원에서 논의되어 왔다. Plaček, M. et al.(2021)은 체코 박물관을 대상으로 NPM의 효과를 실증적으로 분석했다. 연구 결과, 행정적 분권화와 실질적 관리 자율성은 박물관 성과에 유의미한 긍정적 영향을 미쳤으나, 재정적 자율성, 목표 설정 방법, 품질관리 기법은 통계적으로 유의미한 효과가 확인되지 않았다. 이는 형식적 자율성이 아닌 실질적 권한 이양이 중요하며, NPM이 재정 효율성 측면에서는 효과를 보일 수 있으나, 장기적 연구ㆍ수집ㆍ보존과 같은 비가시적 성과 영역이자 장기적 관점에서 사회문화적 가치를 창출하는 측면에 대한 가치를 고려하지 못하면서 박물관 성과에 대한 방향 설정에 부정적 영향을 미칠 수 있음을 시사한다. 따라서 효율성과 성과 중심의 NPM 원리를 문화기관에 적용할 때는 이러한 특수성을 고려한 신중한 접근이 중요하다는 것이다.

국내에서 NPM은 1990년대 후반 OECD 가입과 1997년 외환위기 상황에 대해 대처하고, 국내외 환경으로부터 정당성을 획득하고자 본격적으로 논의되기 시작했다. 김영삼 정부와 김대중 정부는 영국의 Next Steps 개혁을 모델로 한 책임운영기관 제도를 도입하기 시작했고, 2000년부터 시행되기 시작했다(하태수, 2019). 이 제도는 ‘공공성을 유지한 채 기관장이 정부의 집행 업무를 자율적으로 운영하되 모든 책임을 지게 하는 것’을 목표로 했고, ‘공공성을 유지하면서도 경쟁 원리에 따라 운영하는 것이 바람직하거나 전문성이 있어 성과관리를 강화할 필요가 있는 사무’를 대상으로 했다. 그 핵심 논리는 기관에 행정 및 재정상의 자율성을 부여하는 대신 운영 성과에 대한 책임을 지도록 하여, 전통적 관료제의 경직성을 극복하고 효율성을 제고한다는 것이었다(권인석, 2004; 하태수, 2019).

이러한 책임운영기관 제도는 문화예술 분야에도 적용 가능성이 검토되었으며, 국립현대미술관은 대표적인 대상 기관으로 거론되었다. 정부가 제시한 전환의 명분은 크게 세 가지로 요약된다. 첫째, 기관장에게 인사ㆍ조직ㆍ예산 운용의 재량을 확대함으로써 전문적 판단에 기반한 운영을 가능하게 한다는 점, 둘째, 명확한 목표 설정과 성과 평가를 통해 국립미술관 운영의 책임성을 강화한다는 점, 셋째, 관람객 중심의 서비스 개선과 운영 혁신을 통해 ‘열린 국립미술관’으로의 전환을 도모한다는 점이었다. 이러한 논리는 책임운영기관제도를 문화 부문에 적용하더라도 공공성을 유지한 채 행정 효율성과 대응성을 동시에 확보할 수 있다는 기대에 기반하고 있었다. 당시 국립현대미술관이 직면한 상황은 심각했다. 1986년 과천 이전 시 100명이던 인력은 문화부 산하기관 신설과 기구 확대 과정에서 타 기관으로 이전되어 1999년에는 84명까지 감소했다. 책임운영기관 전환은 이러한 인력 문제를 해결하고, 100명 정원을 회복하는 계기가 되었다는 점에서, 제도 본연의 취지인 ‘자율성 확대’보다는 ‘인력 확보’라는 현실적 필요가 더 크게 작용했다고 볼 수 있다.

그러나 국립현대미술관의 책임운영기관 전환을 둘러싼 논의는 문화예술계 내부에서 즉각적인 논쟁을 불러일으켰다. 미술관 내부 구성원과 미술계 단체, 연구자들은 책임운영기관제도가 행정 효율성과 재정 관리 논리에 기반한 제도라는 점을 지적하며, 이를 국립미술관에 적용하는 것은 미술관의 공공적ㆍ전문적 성격과 구조적으로 충돌할 가능성이 크다고 비판하였다. 특히 수집ㆍ보존ㆍ연구와 같은 미술관의 핵심 기능은 단기적인 성과 지표로 환원되기 어렵고, 장기적 관점에서의 안정적 공공 지원이 필수적인데, 책임운영기관제도는 이러한 특수성을 충분히 반영하지 못한다는 우려가 반복적으로 제기되었다(김연재, 2020; 류정아ㆍ김현경, 2016). 이러한 비판은 책임운영기관제도가 약속하는 ‘자율성 확대’가 실제 운영 과정에서는 ‘성과와 수익성에 대한 압박’으로 전환될 수 있다는 문제의식으로 이어졌다. 성과 계약과 평가 지표를 중심으로 한 관리 체계가 강화될 경우, 미술관 운영은 관람객 수, 자체 수입, 전시 실적과 같은 계량 가능한 지표에 과도하게 의존하게 되며, 그 결과, 실험적ㆍ비주류적 예술 지원, 미술사 연구와 아카이브 구축, 지역 및 소외계층을 대상으로 한 문화 접근성 확대와 같은 공공적 기능이 후순위로 밀려날 수 있다는 우려가 제기되었다(김연재, 2020; 박소현, 2015).

또한 문화예술계에서는 책임운영기관 제도가 실제로는 충분한 자율성을 보장하지 못한 채 기관장에게 책임만을 강화하는 구조로 작동할 가능성도 지적되었다. 하태수(2019)는 책임운영기관 제도 도입 초기부터 관리자들의 실질적 자율성이 매우 제한적이었으며, 이러한 왜곡이 위계적인 조직문화, 제도적ㆍ재정적 기반의 미비, 정치적 상징성과 제도 취지 간의 불일치에서 비롯되었다고 분석한다. 이는 책임운영기관 제도가 문화기관의 운영 현실을 충분히 고려하지 않은 채 행정개혁 논리에 의해 적용될 경우, 오히려 조직 내부의 불안정성과 갈등을 증폭시킬 수 있음을 시사한다.

실제 운영 경험에 대한 분석 역시 이러한 우려를 뒷받침한다. 김세희(2019)는 국립현대미술관 사례를 통해 책임운영기관화가 실질적인 예산ㆍ조직 자율성의 확대보다는 성과 평가 논리의 내재화와 책임 강화로 귀결되었음을 지적하였다. 김연재(2020) 또한 책임운영기관 전환 이후에도 국립현대미술관의 부처 종속성이 완화되지 않았으며, NPM이 전제한 ‘자율성과 책임성의 균형’이 실제 제도 운영에서는 쉽게 성립되지 않았음을 비판적으로 검토한 바 있다.

결과적으로 국립현대미술관의 책임운영기관 전환 논의는 단순한 제도 선택의 문제가 아니라, 문화기관에 신공공관리론의 논리를 어디까지 적용할 수 있는가라는 보다 근본적인 질문을 제기하는 계기가 되었다. 책임운영기관제도는 자율성과 효율성을 제고하기 위한 대안으로 제시되었으나, 동시에 공공성ㆍ전문성ㆍ장기적 문화정책 목표와 충돌할 수 있는 구조적 한계를 드러냈다. 이는 측정 가능한 성과에 대한 집착이 문화기관의 본질적 가치와 판단을 왜곡할 수 있음을 경고한 Belfiore의 논의와 맞닿아 있으며, 국립미술관 운영 거버넌스의 선택이 효율성 논리를 넘어 문화기관 고유의 특성을 반영해야 함을 시사한다(주현영ㆍ김혜인, 2025).

ICOM 산하 국제연구동맹(IRAPFM)(2025)은 124개 ICOM 국가위원회 중 59개로부터 수집한 자료와 119개 박물관의 질적 조사를 바탕으로 세계적 추세를 분석하였다. 보고서의 핵심 발견은 공공재정 감소가 2007~2008년 글로벌 금융위기 이후 가속화되었으며, 2018~2022년 기간에도 39%의 응답국이 지속적인 감소를 보고했다는 것이다.

재정 감소의 영향은 다양한 영역에서 나타난다. 응답 박물관의 63%가 관람객 감소, 54%가 아웃리치 프로그램 축소, 49%가 운영 변화, 34%가 일자리 감소를 보고했다. 이러한 추세는 코로나19 팬데믹을 거치며 더욱 심화되었다. 다수의 국제기구 보고서가 지적하듯, 팬데믹은 미술관의 수입 기반을 급격히 약화시키는 동시에 포용성, 접근성, 지속가능성과 같은 공공적 책무를 오히려 확대시켰다. 그 결과 명목상 예산이 유지되더라도 실질적으로 활용 가능한 자원은 감소하는 이중의 압박이 발생하였다. 재정 위기는 더 이상 일시적 문제가 아니라, 미술관 운영을 규정하는 구조적 조건으로 자리잡게 되었다.

이러한 재정 환경의 변화는 미술관 운영거버넌스 선택과 직접적으로 연결된다. 공공재정에 대한 의존도가 높은 운영구조에서는 재정 안정성이 확보되는 대신, 수입 다변화와 전략적 대응의 유연성이 제한된다. 반대로 자율성이 확대된 운영구조에서는 자체 수입 창출과 외부 자원 유치가 용이해지지만, 재정 변동성과 공공성 훼손의 위험이 증가한다. IRAPFM 조사에서 확인되듯, 다수의 미술관은 후원, 상품 판매, 프로젝트형 보조금, 후원회 운영 등 다양한 수입원을 통해 재정 압박에 대응하고 있다. 그러나 선행연구들은 이러한 자체 수입이 정부 보조금 축소를 완전히 상쇄하지는 못하며, 오히려 미술관을 시장 논리에 더 강하게 노출시킬 수 있음을 지적한다(Abdullah & Khadaroo, 2022). 이는 운영거버넌스 선택이 단순한 조직 형태의 문제가 아니라, 재정 구조와 공공성 간의 긴장을 어떻게 관리할 것인가에 대한 전략적 결정임을 의미한다.

선행연구들은 이러한 재정적 긴장에 대응하는 운영거버넌스를 몇 가지 유형으로 구분해 왔다. Chartrand & McCaughey(1989)의 예술지원 모델은 문화정책 차원에서 국가 개입 방식의 차이를 설명하며, 이후 박물관 운영 연구에서는 보다 조직중심적인 유형론이 제시되었다. Lord & Lord(1997)는 박물관 운영거버넌스를 소속기관형, 통합법인형, 개별법인형으로 구분하며, 각 유형이 자율성ㆍ책임성ㆍ재정 안정성 간에 서로 다른 균형을 갖는다고 설명한다.

소속기관형은 정부 부처 직속 구조를 통해 안정적인 재정을 확보할 수 있으나, 관료적 절차로 인해 운영 자율성과 대응성이 제한된다. 한국의 국립현대미술관 사례는 이러한 유형의 전형적 특징을 보여주며, 책임운영기관제도와 결합된 혼합 모델은 재정 안정성은 유지했지만 실질적 자율성 확대에는 한계를 드러냈다는 평가를 받는다(김세희, 2019; 김연재, 2020).

통합법인형은 여러 미술관을 단일 법인 아래 통합해 규모의 경제와 자원 공유를 추구하는 방식이다. 일본의 독립행정법인 국립미술관은 이러한 모델의 대표적 사례로, 일정 수준의 운영 유연성을 확보했으나 장기간 지속된 정부 보조금 감액으로 인해 누적적 재정 압박과 성과 중심 관리가 강화되는 역설을 경험했다(박소현, 2015; 홍승연, 2024). 이는 법인화가 반드시 재정 안정성을 보장하지 않으며, 오히려 정부의 재정 책임 축소를 제도적으로 정당화할 수 있음을 보여준다.

개별법인형은 각 미술관에 독립된 법인격과 이사회를 부여하여 최대의 자율성을 확보하는 방식이다. 프랑스의 EPA 및 EPCC 모델은 중앙정부와 지방정부가 재정을 분담하면서도 운영 자율성을 제도화한 사례로 평가된다. 그러나 이 역시 창립기관들의 재정 취약성, 중앙정부의 관리 어려움이라는 한계가 지적된다(손동기, 2021).

이상의 논의를 종합하면, 공공재정 감소는 미술관 운영거버넌스 재편 논의를 촉발하는 핵심 요인이며, NPM은 이러한 재정 압박에 대한 하나의 대응 논리로 작동해 왔음을 확인할 수 있다. 그러나 일본과 프랑스, 한국의 사례가 보여주듯, 특정 거버넌스 유형이 재정 문제에 대한 보편적 해법을 제공하지는 않는다. 각 유형은 자율성, 책임성, 재정 안정성 사이에서 상이한 장단점을 지니며, 그 효과는 행정 전통과 재정 구조, 정책 목표라는 맥락에 따라 달라진다. 한편, NPM의 확산이 반드시 단일한 방식으로 수용되지 않는다는 점도 주목할 필요가 있다. NPM의 핵심 논리가 분권화와 자율성 부여에 있는 만큼, 일부 국가에서는 이것이 중앙정부로부터 개별 기관으로의 권한 이양이 아니라, 중앙정부와 지방정부 간 재정 및 행정 책임의 재배분이라는 형태로 나타났다. 프랑스의 경우 1980년대 이후 지속적으로 강화된 지역분권 정책(décentralisation)은 문화정책 영역에서도 중앙정부의 직접 지원을 지방정부와의 협력 구조로 대체하는 방향으로 작용하였으며, 이는 국립문화기관의 거버넌스 선택에도 구조적 영향을 미쳤다(손동기, 2021; Siegfried, 2012). 이러한 맥락에서 NPM의 논리는 반드시 민영화나 법인화로만 귀결되지 않으며, 각국의 행정ㆍ재정 전통에 따라 중앙-지방-기관이 재정과 통제 권한을 분담하는 ‘다층적 거버넌스(multi-level governance)’로 변형되어 수용될 수 있다. 이는 국립미술관 운영거버넌스를 분석할 때, 정부와 기관 간의 단선적 관계뿐 아니라 재정 책임과 통제 권한이 복수의 행위자 사이에서 어떻게 배분되는지를 함께 검토해야 함을 시사한다.

결국 선행연구들이 공통적으로 시사하는 바는 운영거버넌스 선택이 특정 제도 모델을 규범적으로 채택하는 문제가 아니라, 재정 위기라는 구조적 조건 속에서 문화기관의 공공성과 전문성을 어떻게 지속 가능하게 유지할 것인가에 대한 전략적 판단이라는 점이다. 이러한 인식은 이후 장에서 국립미술관 운영거버넌스를 제도 유형별로 비교ㆍ분석하는 논의의 이론적 토대를 제공한다.

국립현대미술관은 1969년 개관한 이래 문화체육관광부 소속기관으로 운영되었다. IMF 외환위기 이후 공공부문 개혁 및 성과관리의 필요성이 대두됨에 따라, 미술관의 공공성을 저해하지 않으면서 운영의 전문성과 자율성 확보를 위해 2004년 책임운영기관으로 선정되었고 2006년부터 해당 체제로 운영되고 있다. 당시 정부는 예산의 경직성, 학예직 대비 높은 행정직 비율, 관장의 인사권 및 예산 집행의 자율성 부족을 전환의 주요 근거로 제시했으며, 미술계는 시장 논리에 의한 공공성 저해를 우려해 반대했다(김연재, 2020). 책임운영기관 전환 이후에도 정부 조직 간소화 및 재정자립도 강화 차원에서 여러 차례 법인화 논의가 재점화되었고, 2010년, 2012년, 2015년 법인화 제정 입법 시도와 2018년 특수법인화 추진이 있었으나 모두 무산되었다. 김세희(2019)는 이러한 국립현대미술관의 법인화 논의가 책임운영기관으로서의 실효성보다 법인화라는 새로운 목표를 삼았기 때문이라고 지적한다.

일본의 국립미술관은 소속기관(국가기관)으로 운영되었으나 1980년대부터 신자유주의 관점에서 작은 정부를 지향해온 정부의 지침에 따라 국립미술관의 운영 거버넌스의 재설계 필요가 강조되었다.

위와 같이 일본은 당초 민영화를 추진했으나 공공성 문제로 인해 법인화되었다고 볼 수 있다. 일본도 우리나라와 같이 경제위기 및 공공부문 개혁에 따라 미술관의 운영거버넌스가 변화하는 것으로 나타났다. 일본은 1999년 「독립행정법인 국립미술관법」 제정, 2001년 독립행정법인으로 전환되었다. 현재 독립행정법인 국립미술관은 이사장 산하에 총 8개의 국립미술관으로 구성된다. 2001년 통합법인 형태로 전환된 이후 현재까지 유지되고 있고, 새로운 운영 거버넌스로의 재전환 등에 대한 논의는 이루어지지 않고 있다.

퐁피두 센터는 파리 본관과 메츠 지역관이 각각 개별 법인으로 운영된다. 파리는 행정적 성격의 공공기관(EPA)으로 문화부 감독을 받으며, 메츠는 문화협력공공법인(Établissement Public de Coopération Culturelle, 이하 EPCC) 으로 건립되어 「지방자치단체법」 적용을 받아 지자체 감독을 받는다 . 파리 본관은 관료주의를 탈피한 유연한 조직과 운영 효율성을 위해 특별법으로 설립되었으며, 메츠는 문화부 장관의 분관 정책과 메츠 시의 적극적 의지가 결합해 건립되었다.

이 발언처럼 메츠 시장과 지역 의원들은 문화시설을 통한 경제적 효과에 주목했고 미술관 비용을 부담할 재정이 확보되어 있었다(박성혜, 2019; Krauss, G., 2014). 특히 프랑스의 지역분권 강화 정책이 강력한 배경이 되었으며, 지자체 문화예산이 문화부 예산보다 큰 점을 활용한 방식이 적용되었다(Siegfried, 2012).

세 국가의 미술관 운영 거버넌스는 2장에서 논의한 바와 같이 운영의 개혁성과 자율성을 확보하기 위한 선택으로 볼 수 있다. 다만 한국은 미술관의 성과를 측정하기 어려운 점을 고려하여 섣불리 법인화 하기보다 책임운영기관을 결정했다면, 일본은 법인화를 통해 자율성을 더욱 강화했다고 볼 수 있다. 프랑스는 법인이나 지역분권 정책의 일환으로 추진되어 지방자치단체와 책임을 분담했다는 차이가 있다.

국립현대미술관은 책임운영기관으로 전환되었어도 기본적으로 국고에 의한 예산으로 운영된다. 2024년 기준 총 세출예산 701억 원 중 자체 수입은 34억 원으로 약 5%에 불과하다(국립현대미술관, 2025). 이러한 구조는 재정 안정성을 제공하지만, 동시에 재정 책임의 배분과 운영 자율성을 제약하는 구조적 요인으로 작동한다. 그 결과 미술관은 재원 조달에 대한 책임보다는 예산 집행과 성과 달성에 대한 책임을 주로 부담하는 구조를 형성하고 있다. 창출된 수익에 대해서도 국고 환수 원칙이 적용되어, 자체 수입을 통한 신규 사업 추진이나 예산의 탄력적 운용이 구조적으로 불가능하다(홍승연, 2024). 이는 재정 책임의 소재를 명확히 한다는 장점이 있으나, 책임운영기관 제도가 표방하는 ‘자율성 확대’와는 거리가 있다.

일본의 국립미술관은 독립행정법인 체제하에서 정부 보조금과 자체 수입 약 7:3의 혼합적 재정 구조를 갖는다. 법인화의 핵심 목표가 ‘작은 정부’ 실현이었던 만큼, 재정 책임의 배분은 국가로부터 법인으로 점진적으로 이전되는 양상을 보인다. 가장 두드러진 특징은 2001년 법인화 이후 매년 1%씩 교부금이 감액됐다는 점으로, 제5기 중기계획 기간(2021~2026년)에는 2020년도 대비 5% 이상의 감축이 요구되었다.

재정 책임이 형식적으로 법인에 이양되었으나, 실질적으로 ‘재정 자립’이라는 명목하에 국가의 재정 책임이 축소되는 구조를 보여주며, 법인은 감축된 예산을 자체 수입으로 보전해야 하는 압박을 받으며, 이는 블록버스터 전시 의존, 입장료 수입 극대화, 시설 임대수익 창출 등 수익 중심 운영으로 이어지고 있다. 이러한 구조는 재정 운용의 자율성을 일정 부분 확대하는 동시에, 수익 압박을 통해 운영 방향에 영향을 미치는 이중적 효과를 낳고 있다.

한편, 법인 전환 후 소장품 예산을 이월해 사용할 수 있어 작품 구매를 유연하게 계획할 수 있다는 점을 장점으로 꼽을 수 있다. 다만 이외의 예산은 이월이 어려워 “자금 사용에도 좀 더 유연성을 부여해 주면 좋겠다”는 의견도 있었다.

프랑스 국립미술관은 각 관별로 재정 구조가 다원화되어 있는데, 퐁피두 센터 메츠의 재정 구조는 중앙정부 예산으로부터의 독립성이 큰 편이다. <표 3>의 퐁피두 센터 메츠의 2024년 예산을 살펴보면 보조금 약 80%(메츠시, 메츠 메트로폴, 그랑-에스트 광역자치단체, 57 지역 보조금), 자체 수입 약 18%, 기타 수입 약 2%로 구성된다. 중앙정부의 직접적인 재정 지원은 없는 대신 퐁피두 센터 파리의 소장품의 무상 대여하고 간접비를 부담하는 등의 방식으로 지원한다(Préfet de la région Grand-Est, 2016).

관계자는 “프랑스의 지역 정책의 일환이며, 분관과 같은 지역 기관들은 같은 방식으로 운영된다”고 언급했다. 재정 책임의 배분은 정관(statuts)을 통해 명확히 규정되며, 감액 등의 유동적 변화를 어렵게 만들어 두었다는 점이 특징이다.

이는 일본과 달리 재정 안정성을 제도적으로 보장하면서도, 한국과 달리 중앙정부의 직접적 통제로부터 자유롭다는 장점이 있다. 다만, 지방 보조금에 대한 높은 의존도는 지방 재정 상황에 취약할 수 있다는 구조적 한계를 내포하며, 높은 자체 수입 을 필요로 한다는 점에서 동시에 관람객 수와 관광 경기 변동에 따른 재정 불안정성에 노출될 수 있다.

국립현대미술관의 자율성과 통제 구조는 형식적 자율성과 실질적 통제의 공존이라는 역설적 특징을 보인다. 관장은 문체부 장관이 임명하며, 정원 조정은 중앙행정기관과의 협의를 요한다. 의사결정 구조 측면에서는 운영자문위원회와 책임운영기관 심의위원회가 존재하나, 이들은 자문 기능에 머물며 실질적 의사결정권은 없다. 특히 심의위원회에 문체부 당연직이 포함되어 중앙정부의 영향력이 제도적으로 보장된다.

통제의 핵심 기제는 성과 평가이다. 책임운영기관평가는 기획재정부가 주관하며, 계량적 성과 지표(관람객 수, 자체 수입, 전시 실적 등)를 중심으로 평가가 이루어진다. 평가 결과는 예산 배정과 직접 연계되어 측정 가능한 성과에 대한 압박을 강화하며, 장기적ㆍ비가시적 성과(연구, 실험적 전시 등)를 후순위로 밀어낼 위험이 있다. 실제 국립현대미술관의 책임운영기관 전환 이후, 성과 평가가 자율성 확대보다는 통제 강화의 수단으로 기능해 왔다는 비판이 지속 제기되어 왔으며(김세희, 2019; 김연재, 2020; 홍승연, 2024), 이러한 제도적 배치는 자율성을 조건부로 허용하되, 평가를 통해 지속적으로 조정하는 방식으로 이해할 수 있다.

일본의 독립행정법인 체제는 법적 독립성과 운영 자율성을 제도적으로 보장했다. 이사회는 미술관장과 외부 전문가로 구성되며, 문부성 당연직이 포함되지 않아 한국보다 독립적이다. 예산 이월과 자산 처분에 대한 권한도 있어 형식적 독립성은 확보되어 있다. 운영구조 및 의사결정 체계는 [그림 1]의 조직도를 통해 확인할 수 있다.

그림 1. 일본 독립행정법인 국립미술관의 조직도

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그러나 통제의 핵심 기제는 중기계획 및 평가체계이다. 문부과학성이 5년 중기 목표를 제시하면 법인이 중기계획을 수립하고, 특별운영위원회와 외부평가위원회가 연간 업무 실적을 평가한다. 평가 결과는 보조금 삭감의 근거로 작용하여, 자율성은 있으나 지속적인 성과의 압박을 받는 구조이다.

또한 통합법인 구조 자체가 내부 긴장을 낳기도 한다. 본부의 권한이 약하고 개별 미술관의 독립성이 강해, “본부 아래 다양한 사업이 수행되는 것이 이상적이지만, 현실은 쉽지 않다”(일본 관계자 인터뷰 중)는 지적처럼 조정 기능이 제한적이다. 또한 인력 운영의 효율성 추구로 본부와 미술관의 직위를 겸직하는 경우가 증가하면서, 업무 과중이 발생하고 있다. 결과적으로 법인 자율성이 실질적 자율성을 의미하지 않으며, 오히려 재정 압박과 성과 관리가 더 강화되는 역설을 보이고 있기도 하다.

프랑스는 국립미술관의 자율성이 이사회 중심의 거버넌스를 통해 제도화되어 있다. 문화부는 감독권을 통해 법적ㆍ공공적 책무 이행을 점검하되, 전시 기획, 인력 운용, 대외 협력 등 운영 전반에 대한 직접적 통제는 제한적이다. 대신 이사회, 회계감사, 공공감사기관 등의 다층적 통제 장치가 결합된 분산적 통제 구조가 형성되어 있다. 관장 임명권도 이사회에 있어, 자율성 거버넌스의 구현이 가능하다. 다만, 2018년 상원 보고서(Lafon & Robert, 2018)는 이러한 EPCC 제도에서 국가 차원의 체계적 평가 부재와 국가의 거버넌스 참여가 소극적이라는 점을 지적했다. 또한 이사회는 모든 창립기관의 참여를 보장하나, 실제로는 형식적 기구로 기능하는 경향이 있어 실질적인 전략 논의는 어렵다는 문제도 제기되었다.

한편, 퐁피두 센터 메츠는 지역관임에도 운영면에서 독립적으로 운영되고 있는 것으로 확인된다. “파리에서는 대중을 위해 미술사적으로 유명한 인물들에 초점을 맞춘다면, 메츠는 동시대 작가, 유망 작가를 주로 다루려고 한다”(프랑스 관계자 인터뷰 중)는 의견처럼 프로그램 운영에서도 자율성을 엿볼 수 있다. 이는 지자체가 주도하여 개별법인으로 건립되었기 때문에 본관(파리)은 작품 대여, 학술 면에서 협력이 이루어진다.

2장에서 논의한 바와 같이, 세 국가의 운영거버넌스에 따라 자율성에서 차이를 보였다. 한국은 자율성을 명목으로 책임운영기관을 도입했으나, 핵심 의사결정권이 중앙부처에 남아 있다. 반면 일본과 프랑스는 상위구조인 이사회 중심으로 결정되어지나 운영에 있어서는 미술관의 독자적인 운영이 있는 것으로 볼 수 있다.

국립현대미술관은 소속기관이란 법적 지위를 통해 공공성이 강하게 담보된다. 국가 컬렉션 관리, 접근성 확대, 교육ㆍ연구 기능 수행 등 공공적 책무는 제도적으로 명확히 규정되어 있으며, 성과평가지표 역시 공공서비스 제공을 주요 요소로 포함하고 있다. 동시에 공무원 중심의 인력구조로 이루어져 있어 전문성을 담보로 하는 인력의 신분 안정성이 높다. 이는 장기적 전문적 축적과 공공성 보호에 유리하다. 하지만 정원 관리가 경직적이라는 측면에서, 탄력적 인력 운용이 어려워 다양한 전문인력을 확충하는데 제약이 있다는 한계를 동반한다(류정아ㆍ김현경, 2016).

특히 2025년 4관 체제가 시작되며, 분관장 제도를 도입했으나 사실상 학예연구관 신분으로 1명의 관장이 4개 분관을 통솔하고 있고, 각 분관의 독립적 인력이 부족하여 지역관 자율성이 제약되고 있다. 즉 전문성 확대 가능성과 관료적 경직성이라는 이중적 성격이 존재한다고 볼 수 있다.

일본의 경우, 법인화 이후 인력이 공무원 신분에서 법인 직원 형태로 전환되고 계약직의 다양한 활용이 되고 있다. 다만 통합법인 운영 체제하에서 인력의 역할과 소속 범위가 모호해지는 문제가 발생하고 있으며, 본부 사무국과 각 미술관 인력 간 본부-미술관 겸직이 발생하여 업무 부담이 과중되고 있다.

이에 앞으로는 본부와 미술관의 겸임을 없애고, 각각 분리해서 운영하려고 계획 중이라는 의견이 있었다. 또한 성과 압박과 수익 창출 요구가 지속되면서, 전문적 판단과 공공적 기능 수행에 지속적인 긴장을 유발한다. 앞서 재정구조 부분에서 지적한 바와 같이, 장기적 역할 수행보다는 단기적 성과(관람객, 수익 창출) 부분에 집중할 수밖에 없는 구조로 인한 공공성에 미치는 영향이 확대되고 있다고 볼 수 있다.

퐁피두 센터의 경우 파리와 메츠의 인력이 명확히 구분되어 있고, 메츠는 자체 채용을 통해 자율성을 확보한다. 프랑스는 국립미술관의 공공성과 전문성이 강하게 규정되는 만큼, 개별법인 단위의 운영은 기관 특성에 맞는 전문인력 구성을 가능하게 한다.

단, 직원은 일본처럼 주로 국내의 정규직에 해당하는 무기계약직과 계약직으로 구성되는데, 기관장이 중앙정부의 관리 감독을 받는 퐁피두 센터 파리보다 채용 과정이 유연하다고 볼 수 있다. 단, 기관별 맞춤형 인력 구성이 가능한 만큼, 계약직 비중이 높아 고용 안정성 저하 문제가 동시에 제기되며, 지자체 재정 상황에 따른 인력 변동 가능성 또한 있다.

이상의 분석을 종합하면 <표 4>와 같다. 세 국가의 국립미술관 운영 거버넌스는 신공공관리 담론과 재정 위기 속에서 정책적 우선순위에 따라 상이한 경로를 선택했고, 이는 의사결정 체계, 인력, 예산 전반에 걸쳐 구조적 차이를 낳았다. 운영거버넌스의 선택은 자율성과 통제, 재정 안정성과 유연성, 공공성과 전문성 간의 균형을 어떻게 설정할 것인가에 대한 맥락적 결정의 문제라는 점을 보여준다.