지역문화재단의 경쟁력 강화요인 분석: M. Porter의 다이아몬드 모델을 적용한 대구지역 사례 중심으로

지역문화재단 설립은 1990년대 정치, 사회, 문화적 환경변화에 기인한다. 먼저, 1961년 이후 중단되었던 지방자치제가 1995년 부활하면서 지자체의 공공서비스가 다양해진 데 이유가 있다. 지방자치와 지방분권 시대에 문화예술은 주민들이 지역에 뿌리를 둔 정체성을 강화하는 데 매우 큰 역할을 하고, 지자체들은 저마다 문화예술진흥이나 문화도시를 내세우기 시작하였다(정광렬, 2005). 1995년 지방선거에 따라 선출된 지방자치단체장들은 도정(시정) 운영계획을 수립하였는데, 경기도는 경제, 환경, 문화, 행정 부문의 기본계획인 15대 중점정책 50대 중점사업을 발표하였다. 문화부문 계획은 지역적 정체성의 강화, 경제적 관점에서 문화자원의 효과적 활용과 경기문화재단 설립 등이 포함된 적극적인 문화행정 체계 구축¹⁾을 핵심내용으로 하고 있다(1997 경기도정백서). 지역에서 처음으로 설립된 경기문화재단의 존재의미나 목표를 지역의 고유한 문화자원 및 특성에 뿌리를 둔 정체성의 확립, 문화자원을 활용한 지역경제 활성화라는 정책목표 달성을 위한 행정조직을 갖춘다는 점에 의미를 부여하였다.

또한, 지역문화재단 설립에 따른 긍정적 효과로 기존 공무원 조직에 의한 문화예술 지원체계와 비교하여 신속하고 탄력적이며 유연한 정책집행, 문화예술 행정의 공공성 확보, 자유로운 시민 문화예술 활동 보장, 정책수립 및 집행의 전문성과 효율성 향상 등의 기대가 있다(박은희, 2009).

지역문화재단은 지역사회로부터 주민들의 삶을 문화적으로 풍요롭게 하고, 문화의 경제적 효과를 창출할 수 있는 문화도시 조성에 있어 중추적 역할을 요구받고 있다.²⁾ 지역예술인들은 지역문화재단이 수행해야 할 우선적 사업으로 문화예술 창작 및 시민동아리 활동 지원을 들고 있는데(송경희, 2011), 지역문화재단을 예술의 시장실패 보완 혹은 문화향유활동확대를 위한 지원조직으로 꼽고 있다. 지역문화 발전을 위한 지역의 주체적 노력과 역량이 필요한 문화자치 시대에 지역문화재단은 정책 흐름에 대처해야 하며, 지역의 문화예술 역량 수준을 판단하는 기준이다(변철희, 2020).

지역문화진흥법은 “지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의ㆍ지원하고, 지역문화진흥 사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 및 지역문화예술위원회를 설립ㆍ운영할 수 있다.” 라고 규정하고 있다. 따라서 법률적으로 지역문화재단의 기능과 역할은 지역문화 전반의 핵심적 기관으로서의 의미를 부여받고 있다. 지역문화재단 설립의 근거․배경을 문화민주주의(백옥선, 2017; 이동형, 2018; 정경미 등, 2019)에 두고 있다는 점에서 지역문화재단은 주민이 지역문화의 능동적 주체라는 인식의 실천을 위한 조직․제도라는 데 의미가 있다.

다양한 정책목표와 기대 효과에 따라 2021년 1월 현재 117개의 지역문화재단이 운영 중이고, 현재도 계속 설립³⁾된다는 것은 지역문화재단이 지역문화예술 진흥을 위한 핵심 조직이면서 정책 수립과 실행을 위한 효용적 조직이라는 지역의 인식을 반영하고 있다.

지역문화재단이 제 기능을 다하기 위해 논의되고 있는 주요 쟁점은 크게 4가지 관점에서 정리할 수 있다. 첫째, 특성화 관점이다. 지역문화재단의 설립 취지가 국가 주도의 획일적인 지역문화정책에서 탈피하여 지역의 특성과 수요를 감안한 정책수요 대응이 필요하다는 점에서 중요한 쟁점이다. 둘째, 지역재단 간의 협력강화 관점이다. 행정구역상 기준에 따라 문화재단이 설립되고 있지만, 생활권 측면에서는 광역, 기초재단 간의 중첩성이 생기기 때문에 이에 대한 역할 정의도 필요하다. 셋째, 자율성과 전문성이다. 특성화 전략을 제대로 추진하기 위해서는 지역재단이 자율적으로 정책을 설계할 수 있는 제도적 환경 조성이 필요하고, 그 실태를 바라보는 것이 중요하다. 마지막으로 인력확보와 전문성이다. 지역의 문화정책을 수립하고 시행할 수 있는 동력으로서 재단별로 충분한 인력이 확보되어 있는가와 지속가능한 운영체제를 구축하기 위해 인력의 전문성 담보를 위한 제도적 장치가 마련되어 있는가의 문제이다.

첫째, 특성화 및 효율성 관점에서 살펴보면, 아직까지 지역문화재단들이 고유의 지역문화 특성을 충분히 반영하거나, 예산·사업 측면에서 재단 간의 차별이 이루어지지는 못하고 있다(이동형, 2018). 이같은 상황을 개선하기 위한 재단의 특성화 전략 핵심요소는 모두에 의한 문화(culture by everybody) 즉, 문화민주주의 정책의제로 다양한 지역관계자의 참여, 교류, 네트워크가 보다 활성화될 필요가 있다. 정책과정의 이해관계자 참여와 네트워크를 강화하면 장기적으로 지역의 니즈에 부합하는 정책으로 수렴될 가능성이 높기 때문이다. 이런 측면에서 이동형(2018)은 기초재단의 설립 취지나 비전 체계에 문화민주주의 요소가 강한 재단에 주민참여프로그램이 많고, 프로그램 운영이 활성화되었음을 밝혔다.

둘째, 지역문화재단 간 협력확대는 문화민주주의 관점⁴⁾에서 지속적인 고민이 필요한 사항으로 재단 설립의 궁극적 목적을 달성하기 위해 재단 기능 활성화와 함께 광역·기초재단 간의 역할 분담이 필요하다는 입장이다(배관표, 2019; 정경미·이원곤, 2019). 지역문화진흥법에서는 지역문화재단 설립·운영의 근거 규정을 두었으나, 양자 관계에 대해서는 내용이 없기 때문에 이 부분에 대한 정리, 노력이 필요하다거나(송호영, 2020), 상호 역할분담을 전제로 재정 의존도를 낮추고 후원 활성화를 위한 법제 마련, 주민 참여도 제고, 나아가 지역의 문화 과제를 해결할 수 있는 전문인력 확보가 필요하다는 견해가 있다(정경미·이원곤, 2019).

셋째, 지역문화재단이 본연의 제 역할을 다하기 위해서는 행정으로부터의 적절한 자율성이 보장되는 제도적 정비가 이루어져야 한다는 입장이다(백옥선, 2017; 배관표, 2019). 지역문화재단의 바람직한 정책 기능·역할을 지자체와 재단의 거버넌스 관점에서 분석한 백옥선(2017)은 재단 운영에 대한 지자체의 제도적 개입이 구체적으로 어떻게 나타나고 있는지를 살펴보고, 정책 결정 과정에서 정치·행정 영역의 이해관계가 다른 영역에 비해 과도하게 반영된다고 한다. 나아가 지역재단은 지자체를 포함한 주민 등 다양한 주체들과의 거버넌스 속에서 지자체로부터의 독립성과 자율성을 통하여 공무원 조직과 차별화된 전문성·효율성을 획득할 수 있다고 하였다.

넷째, 인력확보와 전문성이다. 김해보(2014)는 광역문화재단 구성원에 대한 조사를 통해 비정규직 확충에 의한 조직 확대와 무기계약직제 문제를 제기하였다. 전문성을 위한 방안으로는 재단에서 요구되는 역량을 분명히 하고, 인력들의 내적·자발적인 학습동기를 끌어내고, 단순한 행정을 넘어선 문화 전문가로 성장할 수 있는 교육 프로그램 제공, 인력양성을 위한 재단 간 교류방안을 제시하였다.

마지막으로 기타 지역문화재단 관련 연구를 통해 알 수 있는 주요 쟁점은 거버넌스와 네트워크(임학순, 2013; 장세길, 2020), 경영자의 리더십과 전문성(김혁수·김지원, 2016; 박상언, 2016), 운영실태 분석(전인석·채경진, 2019) 등이 있다.

통상 경쟁력은 “주어진 시장에서 기업, 산업, 국가가 재화와 서비스를 판매하거나 공급하는 능력과 매출을 비교하는 개념”으로 경제학과 경영 이론에서 널리 사용되고 있으나, 이 개념의 유용성은 특히 국가의 경쟁력이라는 맥락에서 활발한 논쟁이 있다(위키백과, 2021)⁵⁾. 국가경쟁력에 대한 개념은 다양하게 정의되고 있는데, 주요 국제기구 중 국제경영개발대학원(IMD, International Institute For Management Development) 은 “영토 내에서 활동 중인 기업들이 국내외 경쟁력을 유지할 수 있는 환경을 제공해주는 국가의 능력”(기획재정부, 2011)으로 보고, 세계경제포럼(WEF)은 “지속적인 경제성장과 장기번영을 가능하게 하는 정책·제도 및 제반요소”(기획재정부, 2011)라고 하면서 경제적 측면 이외에 정책, 환경 등 제반 요소의 중요성을 강조하는 견해가 있다.

학계에서는 “비지니스 장소로서의 전체적인 국가 수준을 고려한 경제활동 인구의 개인별 생산량의 예상 수준”(Delgado et al, 2012),⁶⁾ “국가 차원의 경쟁력은 국가의 생산성으로, 생활수준의 향상은 기업들이 높은 수준의 생산성을 달성하고 생산성을 지속적으로 증가시키는 역량”(M. Porter, 1990)으로 경제적 측면의 역량을 강조하는 입장도 있다.

국가경쟁력을 주제로 IMD 등 많은 기관에서 매년 정기적으로 국가경쟁력 순위를 발표하고 있다. 국가경쟁력 평가의 목적은 국가와 기업이 부를 증진하고, 삶의 질을 향상하기 위하여 보유하고 있는 역량을 평가하는 것으로, 국가 역량은 기업하기 좋은 환경을 만들어 줄 수 있는 역량, 기업 역량은 효율적으로 운영하는 역량이라 할 수 있다(기획재정부, 2011).

국가경쟁력 혹은 평가 모델에 관하여 크게 두 가지 차원의 비판이 제기되었다. 첫째, 국가경쟁력 개념적 접근방식으로서 가설에 대한 의문을 제시하는 의견이 있다. Paul Krugman(1994)은 한 국가의 경제적 부가 세계시장에서의 성공에 의해 주로 결정된다는 것은 완전히 잘못된 가설이라고 하였다.

둘째, 국가경쟁력을 측정할 수 있는 지수 등에 대한 도구의 타당성과 신뢰성의 문제이다. 고길곤·박세나(2012)는 국제경영개발대학원(IMD)과 세계경제포럼(WEF) 국가경쟁력 지수에 있어 경쟁력의 개념, 지수의 신뢰성과 타당성을 분석하였는데, 개념의 모호성과 경쟁력 구성 하위요소의 이론적 근거의 부재를 지적하였다.

매년 발표되는 국가경쟁력 순위가 올라가면 정부의 성과 홍보, 순위가 하락하면 책임을 둘러싸고 언론과 정치권의 공방이 제기된다.⁷⁾ 이처럼 국가경쟁력에 대한 높은 관심과 평가지수의 활용도가 높은 이유에 대해 고길곤·박세나(2012)는 심화되는 국가 간 경쟁 속에서 다른 나라와의 우위 비교에 근거하여 국가발전 전략을 세우거나, 국가 운영의 성과를 가늠하는 자료로 이용하기 때문이라고 한다.

지역경쟁력의 경우, 국토개발연구원(1996)에서 도시경쟁력의 개념을 광의·협의 개념으로 정의⁸⁾하고, 사회문화기반 등 5개 분야로 경쟁력 지표를 구성하였다. 동 연구에서는 지역경쟁력을 도시구성의 주체인 개인·기업·지자체의 역량으로 파악하였다. Storper(1997)는 지역경쟁력은 지역주민의 생활 수준이 안정적이거나 혹은 향상되는 가운데 시장점유율이 안정·증가하는 기업을 유치하고 유지하는 지역의 역량이라고 정의하였다.⁹⁾ 타 지역과의 경쟁상황과 상대적 비교우위를 지역경쟁력의 중요 요소로 파악한 것이다.

국가, 지역 차원 이외에 기업경쟁력에 관한 다양한 개념 정의가 있는데, Ajitabh & Momaya(2004)는 글로벌화의 진전에 따라 심화되는 경쟁시장에서 기업이 차지하는 점유율이라고 하였다.

본 연구는 측정지표의 타당성을 논하기보다는 기존에 다루어진 경쟁력 지표의 의미들을 이해하고, 지역문화재단의 경쟁력 강화요인들의 중요도를 파악하는 데 목적이 있다. 아직까지 지역문화재단을 측정단위로 경쟁력 지수가 개발된 사례가 없기 때문에 지역문화예술 진흥의 일선기관으로서 문화재단의 경쟁력 강화를 위해 어떤 요소들이 논의되어야 하는지 단초를 제시할 수 있을 것이다. 이를 위해 기존 경쟁력 연구에서 활용된 방법을 바탕으로 지역문화재단에 적용가능한 모델을 모색하여 유추 적용하고자 한다.

1990년대 이전의 국가경쟁력은 자원과 노동력의 함수로 나타나는 생산성의 관점에서 다루어져 왔다. 이 관점에서 정부와 정책의 역할은 기업과 산업의 생산성에 영향을 주어 경쟁력을 강화시키는 요인으로 간주된다. 2000년대 들어서는 이러한 요소를 관리하는 인적 요소와 외부환경과의 관계조절 등 동적인 개념으로 경쟁력이 확장된다(조동성ㆍ문휘창, 2006). 즉, 한정된 자원으로 주어진 환경과 어떻게 상호작용하느냐에 따라 산출물 차이가 발생한다는 점에 주목한다. IMD, WEF 등 경쟁력 평가기관들이 국가의 경제성과 외에도 사회구조, 제도, 정책, 의식체계 등을 접목하고 있는 점은 이러한 맥락에 기인한다.

지역문화재단에 경쟁력 모델을 적용하기 위해서는 조직단위에 적용이 가능한 측정지표들로 구성되어야 하고, 공공부문이라는 조직특성이 함께 고려되어야 한다. 민간기업과 공공부문은 경제적 성과에 대한 집착이 다르고, 환경(시장ㆍ정책ㆍ제도 등)과의 상호작용이 다소 이질적이기 때문이다.

국제적 성격을 가진 기관이 발표하는 경쟁력 측정모델은 IMD와 WEF가 대표적이다. 두 기관의 경쟁력 모델은 국가단위의 측정을 전제로 하기 때문에 거시적인 지표들이 다수 포함되어 있어, 조직단위에 적용하기에는 적합하지 않다. 또한 평가항목들이 시장, 금융, 노동, 가격 등 주로 기업에 편중되어 있는 한계가 있어(삼성경제연구소, 2008), 공공조직의 특성을 반영하지 못할 수 있다.

공공부문에 대한 국가 간 경쟁력 측정모형으로는 세계은행(WB)이 발표하는 WGI(World Governance Indicators)가 있다. 여기에는 공무원의 자질과 정부의 행정력을 평가하는 정부효과성 점수가 포함된다. 정부 효과성은 학계에서 공공 효율성, 정부 효율성 등 유사개념들이 많이 논의되고 있다. 연구목적에 따라 개념이 조금씩 차이가 있으나, 공공조직의 능률성을 정량적으로 파악하기 위한 시도라는 점에서 유사성을 띤다. WB의 정부 효과성 모델은 공공조직에 적용이 용이하다는 장점이 있으나, 공무원 자질 등 주로 내부 관점에 치중하고 있어 환경이나 이해관계자들과의 상호작용을 고려하기 어렵다는 한계가 있다.

국가, 산업 및 기업의 경쟁우위 결정요인에 관한 이론은 자원기반(resource- based) 관점¹⁰⁾과 산업기반(industry-based) 관점으로 분류되는데, M. Porter의 다이아몬드 모델은 산업기반 관점에서 국가의 경쟁우위 요소를 설명한다(Dögl & Holtbrügge, 2010). 다이아몬드 모델은 분석대상에 부합되도록 결정요소, 하위결정요소의 구성이 적합하고, 모델의 의미나 취지를 충분히 반영하는 일정한 통제라는 조건이 충족되면 기업경쟁력 분석에 도움이 되는 도구이다(나준호 등, 2020).

다이아몬드 모델을 적용한 조직(기업) 수준의 경쟁력(경쟁우위) 연구로 Dögl & Holtbrügge(2010)는 추가변수인 우연한 사건 대신에 문화로 모델을 구성하여 실증연구를 하였다. Márkus, G.(2008)는 헝가리 502개의 기업을 규모와 업종별로 구분하고, 다이아몬드 모델을 적용하여 기업경쟁력을 측정하였다. Deniz, M.(2013) 등은 터키 TRB1 지역에 소재하는 기업을 대상으로 다이아몬드 모델의 4개 결정요소와 정부 정책을 변수로 하여 경쟁력을 조사하였다. 국내 연구로 나준호 등(2020)은 물류 산업의 포워딩 기업¹¹⁾ 경쟁력을 결정하는 요인 연구에서 다이아몬드 모델의 4개 요소와 포워딩 기업에 적합한 하위 요소를 이용하여 AHP 구조를 만들어 중요도에 관한 설문조사를 실시하였다. 정진섭(2010)은 사례연구로 세계적 명품기업인 LVMH 경쟁우위의 원천을 다이아몬드 모델의 요소별로 분석하였다. M. Porter의 다이아몬드 모델의 실제 적용에 있어 다국적 기업의 경쟁력 향상 활동을 설명하기에 개념이 명확하지 않고 모호성이 있다(Moon & Lee, 2004)는 등의 문제가 제기되기도 한다. Chikán, A.(2008)는 다이아몬드 모델을 적용하여 거시 차원(국가)과 미시 차원(기업)의 통합적 경쟁력 연구를 위한 프레임을 제안하기도 하였다.

다이아몬드 모델은 어느 나라의 기업들이 특정 산업 분야에서 다른 나라의 기업과 비교하여 경쟁우위를 갖출 수 있게 하는 국가 차원의 장점이나 특징을 설명한다. 모델은 국가 경쟁우위의 4개의 결정요소(속성)인 요소조건, 수요조건, 관련 및 지원사업, 기업전략, 구조 및 경쟁으로 구성된다. 또한, 결정요소에 영향을 미칠 수 있는 2개의 추가변수로는 정부와 우연한 사건이며, 요소들은 상호작용하고 의존적인 성격을 가진다고 하였다(M. Porter, 1990).

그림 1. 전체 시스템으로서 다이아몬드 모델 자료: Michael E. Porter(1990), The Competitive Advantage of Nations, 문휘창 역(2009), ｢마이클 포터의 국가 경쟁우위｣.

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다이아몬드 모델은 국가 경쟁우위 관점에서 요소들을 설명하고 있는데, 본 연구를 위해서는 6개의 요소(변수)의 하위 요소가 지역문화재단에 적용이 가능한 요소들로 구성되어야 한다. 요소조건은 조직단위에 적용이 가능한 인적 자원, 물적 자원 등으로 구성된다. 수요조건은 문화재단 입장에서 예술가(단체), 주민 등 고객들이 요구하는 문화예술 분야 니즈로 볼 수 있다. 기업전략, 구조 및 경쟁은 문화재단의 경영전략체계와 조직문화, 조직구조 등을 들 수 있다. 관련 및 지원산업은 지역 내 문화예술 인프라와 예술시장의 형성 등으로 설명된다. 추가변수로 제시되고 있는 정부는 지역문화재단 입장에서 문체부와 문화예술지원기관(아르코, 예술경영지원센터, 예술인복지재단 등)을 예로 들 수 있다. 우연한 사건은 전쟁 등 예측하지 못한 환경변화를 의미하는데, 이를 문화재단 상황에 적용하면 지자체와의 관계를 들 수 있다. 지자체장의 정치적 의지나 리더십, 지자체의 문화예술에 대한 정책방향 등의 변화는 문화재단의 의지와 관계없이 재단 기능상 또는 사업환경에 중대한 영향을 미치기 때문이다.¹²⁾

이처럼 다이아몬드 모델은 지역문화재단의 경쟁력 강화요인을 유추 적용하는데 용이한 측면이 있다. 전략적 의사결정기법(AHP)은 해결하고자 하는 문제를 계층화하여 요인들 간의 쌍대비교를 통해 중요도를 산출하는 다기준 의사결정 기법이다(박현 등, 2001). 경쟁력 구성 및 결정요인 연구에서 다이아몬드 모델과 AHP는 여러 연구에서 적용(고재환·하헌구, 2015; 홍재표 등, 2017; 나준호 등, 2020; Fang et al, 2018) 되고 있으며, 이러한 방법론은 경쟁력 분석에서 빈번하게 활용되고 있다(나준호 등, 2020). 따라서 본 연구는 다이아몬드 모델을 지역문화재단의 조직 특성에 맞게 수정ㆍ적용하여, 제시된 경쟁력 강화요인을 AHP로 계층화하여 중요도를 파악하고자 한다.